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透视美国底层的政治生态 ——专访中央编译局比较政治与经济研究中心研究员高新军

透视美国底层的政治生态 ——专访中央编译局比较政治与经济研究中心研究员高新军

本刊记者 赵义 | 2017-05-17 | 南风窗

公开透明是最好的监督。如果没有做到公开透明,那就要加强审计监督,加强民众参与公共管理的力度。

  众所周知,最近这些年,西方国家普遍出现了比较严重的治理危机,典型如美国,由于民主、共和两党在联邦参众两院的剧烈党争,出现了严重的“否决政治”现象。尤其是奥巴马第二个任期的最后两年,由于民主党失去了参众两院的多数地位,以至于奥巴马在美国国内的政策制定和执行上基本处于瘫痪状态。结果大家也看到了,2016年的美国总统选举,“政治素人”特朗普异军突起,以反建制派的面目横扫“政治正确”和所有华盛顿老牌政客。
  对此现象,一些美国政治学者称之为“美国民主制度的溃败”,从美国联邦层面来看,这种说法也颇有根据。不过,我们也应看到,一个国家的政治运作,包括中央和地方(尤其是基层)两个层面。那么,在美国联邦层面出现严重的“否决政治”的同时,基层的治理情况到底如何?本刊记者近日专访了中央编译局比较政治与经济研究中心研究员高新军。
  高新军研究员对美国地方治理的研究有20年之久,并多次赴美进行学术访问和实地考察。


  联邦高层和基层要分开
  《南风窗》:对于西方民主制度出现的问题,最典型的一种说法是否决政治,即由于党争,政策的制定和执行陷入了瘫痪状态。据你观察,美国的否决政治现象程度到底有多深?
  高新军:
在联邦政府层面,从奥巴马政府开始,这种否决政治现象就愈演愈烈。佛朗西斯·福山把这种现象称之为“否决政治”,也就是为了否决而否决,就是要你做不成事,以显示你的无能。
  一般来讲,如果美国国会里的参议员和众议员做出了违背本州选区选民的决策,是要承担后果的。比如,如果选区民众都认为大量非法移民是美国社会稳定的严重问题,要严加控制,而从这个选区走出来的国会参议员或者众议员却投票支持将非法移民合法化,那么在这些政客任职年限到了之后,都会被竞争者取代。
  但是,这些年美国各州在意识形态上分化严重,东部和西部是自由化意识形态泛滥的地区,什么同性恋合法化、吸食大麻合法化、中性厕所等,花样翻新,层出不穷。在这些州民主党占据优势。中部广大地区则还保留着基督教福音派的传统,这是共和党的票仓。所以来自不同地区的国会参议员和众议员,在联邦层面决策时,会有截然不同的观点。
  在这个时候,偏偏奥巴马政府提出了一系列容易引起不同观点对抗的议案,比如医疗保险改革法案、移民改革法案、同性恋法案,还有一系列的行政命令,特别是奥巴马政府提出每个学校都要设立中性厕所,为自认为自己是什么性别的学生上厕所提供方便,而不管其生理上是男性还是女性。不然联邦政府将要核减不配合的学校的联邦补助金。美国各州意识形态上的分化,加上奥巴马政府提出多项争议很大的决策议案,使得在联邦层面上“否决政治”盛行。
  但是美国实行的“自治制度”,在联邦、州、地方三级,互不隶属,各层级官员也都是选民投票选出,和上一级官员没有关系。这三层政府之间的联系主要是财政上的经济联系。也就是说,联邦对州和地方有财政转移支付制度,在全国有联邦宪法,除此之外,联邦政府对州和地方政府没有颐指气使的权力。由于各州大都有占据主导地位的意识形态,所以那种在联邦层面才能见到的“否决政治”,在州和地方就很少见了。
  美国也有七八个战场州,就是在这些州里,民主和共和两党实力相当,州长也是民主、共和两党轮流执政,大选投票也时而民主党胜,时而共和党胜。即便如此,这些战场州也很少出现像联邦层面那种“否决政治”现象,主要原因是州一级决策的都不是像联邦层面那么大的问题,对于争论激烈的决策,大都采取了回避的态度。地方政府就更没有这样的问题了。
  《南风窗》:通过观察可以看出,我们在判断西方民主制度的问题的时候,也要区分开联邦层面和“基层”,也就是说,不仅要看高层政治,也要看社会基本面的治理情况。那么,据你观察,美国基层治理的总体运转情况如何?
  高新军:美国民主体制的基础在基层。也就是说,这个基础在地方层面,既不在联邦一级,也不在州一级。回顾美国的历史,我们可以看到,美国最早出现的是地方政府,然后才有州政府,联邦政府出现的最晚。近400年前,欧洲移民远渡大西洋到达北美大陆后,虽然有欧洲皇室的委任状,圈占了现在被称为州的土地,但是那时候真正对这些土地和人口行使管理权的,是市政会议(Town Meeting)制度。这种古老的民主制度,至今仍旧在美国的地方治理上起着重要的作用,而且是美国新英格兰地区地方治理的主要制度。
  关于这个制度,我在十多年前出版的《美国地方政府治理:案例调查与制度研究》一书中结合具体案例做过详细的论述。美国地方治理中的市政会议制度虽然也历经变化,比如有了代表制的市政会议制度,很多市镇因为人口增加,将之改变为议会制等等,但是市政会议的民主精神没有丧失,这才是美国民主制度的精髓。客观而言,这种制度至今在美国运作良好,深得美国人民的喜爱和支持。
  我之所以这么说,不仅因为市政会议是美国原创的民主制度,而且它会通过选举来改变州一级和联邦一级的政治生态。良好的基层民主制度不会允许州和联邦一级政府长期处于“否决政治”的状态,对于那些不称职的政客,基层民主制度会运用它对高一级政治制度的影响力,改变它,使政治资源能够得到合理的配置。

  制度是由人来执行的
  《南风窗》:180多年前,法国著名学者托克维尔也在《论美国的民主》一书中指出了美国民主制度真正的基础就在它的市政会议制度。我们看美国的市镇时也有个感受,就是大学、大企业总部等经常是在小镇上。从历史的角度看,这样的格局是怎么形成的?又经历了怎样的演变?
  高新军:目前,美国地方政府的主要组织形式有两种:一种是市政会议制度,另一种是议会制。市政会议制度产生于17世纪上半叶,目前主要有两种形式:开放式的市政会议制度;代表制的市政会议制度。前者意味着当地所有居民都有权参加决策;后者是通过居民选出代表来参加决策。议会制则是通过划分的选区选出议员来代表选区的选民参与决策。这样,我们可以看出,开放式市政会议制度、代表制市政会议制度、议会制度,是沿着一条参与决策的人数越来越少的路线走下去的,相反则是代表的选民人数越来越多。
之所以会出现这种变化,主要是因为地方政府辖区的人口越来越多,需要处理的事务也越来越复杂,居民对决策的效率的要求也越来越高的缘故。
  以笔者深入考察过的马萨诸塞州西部大学城艾莫斯特为例。它从1759年建镇直到1930年代的170多年里,由于人口少,经济规模小,一直延用“开放的市政会议”的管理模式。到1930年末,该镇的人口达到了6000人,年预算为57.4万美元,所以在1938年,他们将“开放的市政会议”(Open Town Meeting),改为“代表制的市政会议”(Representative Town Meeting)。
  到1950年代中期,艾莫斯特常住人口达到了8000人,麻省州立大学的注册学生也达到了4000人,1955年预算达到了120万美元,适应这种变化,该镇聘任了一个专职的镇经理,他像职业经理那样负责镇政府的日常工作和镇财政的日常运作。2002年,艾莫斯特的人口已有35000人,2003年财政预算已达5600多万美元。当地政府和选民就酝酿将“代表制的市政会议”变更为效率更高的“议会制”(City Council)。为此,艾莫斯特镇从2003年开始到2016年的13年里,对这一改革先后进行了4次全民公决,前3次都功亏一篑,最后在2016年11月的投票中通过了改制议案,该议案还要经过2年的进一步研究和筹备,“议会制”才能够最后在该镇实现。
  《南风窗》:美国两位学者布鲁斯·布鲁诺·德·梅斯奎塔、阿拉斯泰尔·史密斯在《独裁者手册》(The Dictator's Handbook: Why Bad Behavior is Almost Always Good Politics)一书中曾经也写到过一个案例,讲的是美国一个市镇上少数官员如何通过操纵选举来为自己谋取私利的行为,你怎么看?
  高新军:尽管美国有基层的民主制度,但是不能说美国基层就没有问题了。比如腐败,决策拖拉,议而不决,官僚主义等。类似《独裁者手册》一书中描述的案例说明,制度是由人来执行的,如果人为的控制了有关决策过程,是会出现书中所描述的现象的。
  例如艾莫斯特镇Brook小区,2006年4月份经过激烈的竞争,选举产生了全新的业主委员会,也就是说,上一届业主委员会全部落选,上任的全是新人。对这一批新人,小区居民寄予了很大的期望,3年过去了,到2009年底审计发现,业委会主任和一个管钱的委员,没有经过业主同意,自己给自己每年免除了数个月的物业费。得知这个消息后,业主们愤怒了,这是腐败和暗箱操作,很快在换届选举中,这两个业委会委员被换掉了。其中一人还搬了家,没有脸再住在这里。
  这样的案例虽然是极少数,但还是存在的,说明美国基层腐败少,并不是美国人品有多么高尚,而是基层的民主监督很严,搞腐败的人不仅容易被查出来,而且要付出极高的代价。
  再比如,就我了解,美国地方政府官员的薪金是要完全公开的,每年地方政府的财政预算案里都有地方政府官员的薪金收入表,每个居民都可以通过网络查到相关信息。地方法律(Bylaw)修改的讨论过程也是公开的,地方电视台、报纸和记者会替当地居民全程关注这个过程,每个地方政府辖区里都有热心公共事务的居民,他们被居民称作“邻里政治家”,这些人积极参与地方政府的各种活动,参加与地方政府各个部门相对应的“理事会”和“咨询委员会”,这些部门是与地方政府各部门相对应的,由居民志愿者组成的“理事会”和“咨询委员会”,他们既能监督政府的运作,也为政府决策提供参考意见。

  公开透明是最好的监督
  《南风窗》:美国市镇通过哪些制度设计,避免人为操纵选举,从而最大限度实现公共利益?
  高新军:美国地方政府的市政会议制度和议会制度在公开透明方面做得不错。开放的市政会议就不要说了,居民自由参加。我参加过一个人口有 6000多的Hadley镇的开放式市政会议,每次参加者都在200人以上,重要问题讨论参加者多达300多人。代表制的市政会议一般有240名代表,参加会议的人数一般在200人左右。议会制视地方政府人口多少设置7、11、13等不同人数的议员,讨论公共事务时都有电视直播,地方报纸报道,记者参加等。像官员工资这种非常敏感的问题,更是每个居民都关心的话题,也是地方报纸报道的重点,要想瞒天过海不让别人知道,几乎不大可能,在我实地调查过的20多个分布在美国东西南北的地方政府中,没有见到过。
  但地方选举的投票率很低,我见过艾莫斯特镇最低的地方选举投票率是7%。居民往往不重视地方选举,反而对于市政会议和议会会议比较重视,尤其对讨论与居民切身利益有密切关系的重大决策非常关心。比如,艾莫斯特镇关于3个小学的撤并投资6636.90万美元的项目,由于牵涉到居民切身利益,所以讨论激烈,历时5个月,投票4次。这里不存在一次表决就定论的制度,地方法律对于事关居民切身利益的议案,都要求有2/3以上多数支持才能通过的规定。
  就我的观察,防止地方治理过程中出现腐败的最重要的手段,就是公开透明。公开透明是最好的监督。如果没有做到公开透明,那就要加强审计监督,加强民众参与公共管理的力度。美国地方政府有个不错的制度设计,就是前面说的建立了一套与地方政府各部门对应的,完全由居民自愿参加的“理事会”和“咨询会”制度。而且赋予这些民众一定的权力,来决定一部分地方政府财政资金的使用。比如,地方政府有“财政委员会”,民众就对应的有“财政咨询委员会”;政府有“规划委员会”,民众就有“规划理事会”。这些组织可以监督政府的运作,也可以向政府提出自己的建议。
  在这样的制度设计下,要想绕过监督来实现少数人的暗箱操作,并不是那么容易。所以,不论联邦高层如何纷乱、党争,基层的民主制度的运转并没有出现大的问题。所以托克维尔说,美国民主真正的核心就是它的市镇会议制度。