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印度东北地区离“新引擎”有多远?

印度东北地区离“新引擎”有多远?

李益波 中国南海研究院副研究员 | 2017-08-11

莫迪的某些举措值得赞许,东北地区有望重回正确的发展轨道,但印方狭隘的地区合作观及对中国的戒备与防范,又将极大地限制该地区的腾飞空间。

  2017年5月26日是印度总理莫迪执政三周年的纪念日。出于展示其对印度东北地区的重视和晒政绩的双重需要,他亲赴阿萨姆邦参加多拉-萨迪亚大桥揭幕剪彩仪式,称该桥“将为实现印度成为经济发达国家、超级大国梦想奠定基础”。

  7月16日,莫迪在推特中写道:“离开印度东北地区的进步,印度的发展不可能实现。我们过去三年为此付出了很多努力,将来还要做得更多。”众所周知,出身草根的莫迪擅长发展经济,曾把其家乡古吉拉特邦打造成“印度的广东”。此次他把发展的目光投向东北地区,这背后的原因是什么?这片饱受动荡和落后困扰的“彩虹之地”,离他所期望的“推动印度经济前进的新引擎”还有多远?
 
  “捧着金饭碗的穷姐妹”
  印度东北地区包括阿萨姆、梅加拉亚、特里普拉、那加兰、米佐拉姆、曼尼普尔等邦,素有“微缩亚洲”、“民族及宗教博物馆”之称。尽管经济体量不大,该地区的矿产、水电、森林、农业、旅游资源充裕,发展潜力不容小觑。印度东北电力有限公司的数据显示,该地区蕴藏1516.8亿立方米的天然气和9.45亿吨煤,特别是阿萨姆出产的煤质地十分优良。此外较为重要的矿藏包括石油、石灰石、白云石、铀、陶土等。水资源方面,流经该地区的布拉马普特拉河(上游叫雅鲁藏布江)和数十条支流水量充沛,有着巨大的水电开发潜力。
  该地区的森林覆盖率高达65%。茂盛的植被和良好的生态,使得该地区成为世界上“生态多样性”的范本。许多珍稀野生动植物品种分布其中,如阿萨姆邦的独角犀,曼尼普尔邦的一种名叫“桑加伊”的灰角鹿,都是濒危野生动物。曼尼普尔邦拥有420多个花卉品种,其中包括许多珍贵的百合花。
   阿萨姆邦的平原十分适合种植水稻。产自该邦的优质茶叶,因独特的口味而风靡世界;该邦每年的茶叶产量占全印度的65%。距阿萨姆邦首府高瓦哈蒂32公里的苏阿库奇,是世界上最大的以纺织业闻名的村庄之一,有“东方曼彻斯特”之称,印度最精美的丝绸—“姆伽”就产自这里。
  历史上该地区也曾“风光”过。1889年,迪格博伊市发现了石油,从而使阿萨姆邦成为印度第一个出产石油的邦。建于该市的炼油厂是印度最早的炼油厂。在印巴分治之前,该地区发达的水系直接连通着加尔各答和今属孟加拉国的吉大港,大量的原材料被输往世界各地。1947年之前,大阿萨姆邦(东北地区的统称)人均收入高于全国平均水平约4%。
  但自印度独立以来,该地区逐渐成为“被遗忘的角落”,经济社会各项事业的发展滞后。据印度官方最新披露的数据,印度最富裕的果阿和德里,人均国民收入超过21万印度卢比(约合3260美元),而阿萨姆邦和曼尼普尔邦的人均国民收入却不到400美元;梅加拉亚、特里普拉、那加兰、米佐拉姆四邦的人均国民收入比阿萨姆邦高一些,但也都低于全国平均水平。
  印度东北地区的邦内生产净值,在全国占比仅约2.6%。由于工业化水平低,该地区丰富的原材料优势得不到充分发挥,第二产业的比重只有11%~16%。由于就业机会不多,大量适龄劳动力都跑到印度南部去打工。该地区的城市化率只有27.8%,约34.3%的人口生活在贫困线以下(也超过26.1%的全国水平)。
 
  制约东北发展的诸因素
  区域发展不平衡是多数发展中国家面临的一个共性问题,但是像印度东北地区这样“捧着金饭碗却长期被忽视”的例子并不多。印度东北的落后是诸多原因造成的。
  首先是半封闭的地理环境制约了该地区与印度中央地带的联系,导致整体基础设施严重落后。在印度地图上,东北地区就像一只“风筝”孤悬于次大陆的东北边缘。连接该地区与印度内地的“西里古里走廊”(属于西孟加拉邦)就如同牵引风筝的那条细线,被形象地称为“鸡脖”。
  该地区的国道和高速公路的总里程,分别占全国的6%和13%;只有阿萨姆邦通铁路,而且老旧落后,经常发生事故。山区占东北地区面积的63%,经常发生游客由于道路被雨水、山体滑坡毁坏而无法返回的事情。因此,该地区虽然有绝美的自然景观,但每年吸引的游客不到来印旅游总人数的0.2%。
  其次是印度政府出于安全、外交的考虑,阻隔了该地区与周边国家的经济联系。该地区与缅甸、中国、孟加拉国和不丹接壤,陆上边境线长达5000公里。长期以来,由于印度与孟加拉、缅甸、中国的关系紧张,许多边境地段存在的争议迟迟没有解决。1962年中印边境冲突之后,印度政府以“安全考虑”为借口,大大减少了在东北的投入和建设,如把炼油厂建在比哈尔邦而不是盛产石油的阿萨姆邦。
  同样是出于安全考虑,印度对外国游客进入该地区有严格的限制。据笔者了解,中国只有少数学者以受邀参会的名义到访过该地区。即使是在印度推行“东向”政策的近20年里,该地区与东南亚的经贸合作也远远低于预期。
  再次是由于印度政治的特点,中央政府缺乏对该地区开发的统筹考虑和坚定决心;东北地区在中央的代表席位也有限,没有足够的游说能力来影响中央决策。再加上印度主体民族对落后民族的集体忽视和轻视,印度普通民众对该地区十分不了解,有的年轻人甚至认为它是另外一个国家。
  在瓦杰帕伊执政时期,印度中央政府建立了“东北地区发展部”,但由于印度政局的变动和官僚体系的内耗与低效,该部发挥的作用十分有限。就以多拉﹣萨迪亚大桥为例,该项目在2001年就立项了,但随着瓦杰帕伊的下台,该工程一拖就是十余年。所以莫迪在大桥通车时说:“如果2004年瓦杰帕伊继续执政,而不是被国大党取代的话,这座桥应在十年前就修好了。”
  第四,该地区持续的部族冲突和地方腐败,不利于地区经济发展。印度东北的土著部族多达200多个,部族人口占东北总人口的30%。除了阿萨姆邦和特里普拉邦,其余各邦部族人口都超过了60%。许多部族为了维护其政治、经济利益纷纷成立地下武装组织,仅阿萨姆邦就活跃着约30支部族武装力量,那加兰邦的部族分离叛乱更是持续了近70年。部族冲突和分离运动成了印度东北边区稳定的最大威胁,所导致的伤亡人数甚至超过西北的克什米尔地区。这种低烈度的内部冲突,导致东北地区治安状况恶化、边境管理混乱,许多外国投资者望而却步。
  为了有效改善东北边疆的经济状况,印度全国发展委员会在资金划拨上向东北各邦倾斜,每年给东北各邦的资金援助占全国的30%。然而,由于地方政治体系的混乱和少数地方官员的贪污、挪用,这些援助并没有让普通民众切实获益。因此,地方政权的合法性更加脆弱,失望的民众自然容易受到分离势力的蛊惑和煽动。
  自印度经济改革以来,尽管它整体取得了亮眼的发展成绩,但它的东北地区却错过了一次又一次的发展机遇,成为印度政治的“溃疡带”和经济上的“短板”。随着中国提出建设“孟中印缅经济走廊”、缅甸推行政治改革和市场开放,印度东北又迎来一次百年难逢的机遇,莫迪政府能抓住吗?
 
  莫迪的计划:东北要成为“新引擎”
  莫迪上台之初就曾表示:东北地区的和平、安全与经济转型,一直是他最优先考虑的事务。官方数据显示,印度2016年度实际GDP增长率为7.1%,连续三年超7%,但与此同时,东北地区的经济增速不到3%,严重拖了后腿。由此,莫迪政府积极推行“向东干”(又译作“东向行动”)政策,并视东北地区为“连接东南亚的大门”。
  出于政党竞选的需要,莫迪也需要做东北的工作。东北地区长期以来是国大党的地盘,经过莫迪的努力,印度人民党已先后在阿萨姆、曼尼普尔等邦的地方选举中取得胜利。这也是莫迪多次亲赴东北地区参加各类剪彩、奠基仪式的动因—为当地人民党政权鼓励打气。
  莫迪的个人经历和成就,也是他重视东北发展的因素之一。莫迪在不同场合强调自己“茶农之子”的卑微出身,以及他在印度西部古吉拉特邦通过改善基础设施实现经济快速增长的经验。他在阿萨姆邦表示:“NE不再仅仅表示为东北地区(North East),而且代表着新引擎(New Engine)—推动印度经济前进的新引擎。”
  莫迪执政后,曾多次视察东北地区,确实做了不少工作,概括起来有以下几点:
  其一,加大基建投入。印度政府近三年不断加大对该地区交通设施的资金投入。印度铁道部长拉贾·高海恩宣布,在2017财年中央政府预计向该地区投入1350亿卢比(约合21亿美元),用于修建19条铁路以连通各邦的铁路网。印度政府还将在东北地区修建三座“跨越”布拉马普特拉河的大型桥梁。莫迪还把东北纳入“2500卢比一小时飞行”计划,预计投入250亿卢比在该地区改善和修建6座机场。另外,印度还计划投入492亿卢比改善当地的输电系统。
  其二,积极谋求政治解决该地区的部族叛乱。2015年8月,印度政府与那加兰邦最大的部族叛乱组织达成和平协议。为了解决“死灰复燃”的问题,莫迪强调:“我们不仅要推动问题解决和尽早弥合伤痕,还要作为伙伴帮助你们重建骄傲和声望。”莫迪还十分重视与缅甸、孟加拉国合作,以期共同解决跨境小武器走私、非法移民和毒品犯罪等社会治安问题。
  其三,重视发展与周边国家、东盟的互联互通,谋求推动以印度为核心的地区经济合作。在与周边国家经济合作中,印度东北地区具有独特的区位优势。莫迪政府一方面在该地区打造双边经济特区,另一方面积极推动多边区域合作和互联互通。
  2015年6月,莫迪访问孟加拉国,两国签署了交换边境飞地的《陆地边界协议》,印方对孟方让步较多。作为交换,孟方允许印度货船使用孟的吉大港和蒙拉港,还同意印度在孟境内设立两个经济特区。印孟还决定开通两条跨境战略公路,以改善印主体部分与东北部的基础设施连通性。2016年9月,印度宣布在缅甸的实兑附近建立一个经济特区,并与“卡拉丹”跨境运输计划相配套,以改善印度东北和缅甸西部的合作环境。
  在多边合作方面,印度除继续推动“环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议”、“恒河-湄公河合作倡议”,还大力推进“孟不印尼”次区域合作。这里有两点值得注意:印度对中国提出的“孟中印缅经济走廊”不十分热心,上述合作组织或倡议都不包括中国;在东北开发事宜上,尽管近两年中国乐玉成大使和罗照辉大使曾先后访问东北地区,并表达开展合作的愿望,但印度政府宁愿引进日本资金和技术。
  印度东北地区能否转潜力为动力,化难点为亮点,真正摆脱动荡与贫穷,不仅取决于印度中央政府能否持续、全面认识该地区的战略地位和发展态势,精准施策,久久为功,还取决于印度政府能否真正抓住区域合作的新机遇,特别是搭上中国和东亚经济发展的快车。莫迪的某些举措值得赞许,东北地区有望重回正确的发展轨道,但印方狭隘的地区合作观及对中国的戒备与防范,又将极大地限制该地区的腾飞空间。