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美国政学商关系的“三国演义”

美国政学商关系的“三国演义”

唐昊 华南师范大学政治学教授 | 2017-09-08 | 南风窗

美国学术界向以独立和严格而著称。如今也被卷入到政治游戏中来,这意味着传统政治的玩法已经玩不下去了,而由新的力量所使用的新的玩法正在兴起。

  “学术游说”的兴起
  日前,《华尔街日报》对一家非政府组织“ 问责运动”(Campaign forAccountability) 编制的数据进行的分析显示,2009年以来,谷歌资助了大约200篇有关公共政策的学术论文。其中100多篇得到的是直接资助,并在论文中有提到。另外大约100篇接受了由谷歌和其他科技公司资助的智库或大学研究中心的资金,属间接资助,并且大部分论文没有提到资金支持。
  单是2010年,谷歌就提供了40万美元经费给大学和智库的研究人员,落实到每篇论文上,大约是8000到2万美元一篇。这些论文主要指向如何改善网络用户的隐私政策。斯坦福大学研究员Ryan Calo在获得资助后发表的两篇论文中,有一篇未披露资金来源。这篇能暴露个人数据的问题,而不是直接废除隐私条款。
  这种事情被揭露出来,难免让学术界感到难堪。有人辩解说学术研究的公正性并未受到影响,因为学术研究是以逻辑、证据和案例作为论证的依据的。如果不是论文本身的逻辑成立,那么单纯凭文字为一个公司进行背书,是不大可能发生的事。也就是说,即使作者收了钱,但只要论文符合学术规范,仍然不影响其公正性。但也有学者指出,收了钱而不具有倾向性才是不可能的,像Ryan Calo论文的结论明显对网络公司有利。
  大型科技公司通过资助学术界来对政府部门施加影响,可以被看作是一种新的游说方式。此前虽然也有大公司较少见。而现实中谷歌对学术界的资助是一个全面而成熟的体系:除了资助论文之外,还会赞助学术会议、赞助研究机构撰写报告、资助出版、赞助学术奖项,等等。这种游说方式可以称为“学术游说”。
  美国学术界向以独立和严格而著称。如今也被卷入到政治游戏中来,这意味着传统政治的玩法已经玩不下去了,而由新的力量所使用的新的玩法正在兴起。

  传统游说方式失效
  美国的游说政治源远流长,可追溯到建国初期。在制定宪法时多种政治力量激烈博弈,以至于1787 年宪法已经制定,制宪会议成员已经回家的情况下,此前未能与会的杰斐逊和拒绝签名的乔治·梅森都表示了激烈的不满,一定要将人权写入宪法。经过复杂的程序,美国宪法增加了10 条修正案。
  其中修正案第一条“国会不得制定有关确立国教或禁止信教自由、限制言论或出版自由、限制人民和平集会及向政府伸冤请愿权利的法律”中, 所谓“请愿的权利”,这为私人力量直接游说政府开辟了途径,也等于是宪法为利益集团留的一个后门。
  美国游说政治的主体类目繁多,协会、NGO、职业团体、工会,都有可能成为游说者。大公司只是其中的一类而已。但由于公司掌握着大笔金钱,他们接触决策人物的渠道更畅通,也更短,对于公共政策的影响也比其他利益集团更大。
  最典型的公司游说方式是直接结识政治人物。因为美国的政治家多是通过选举产生,所以公司可以直接参与选举,通过倡导成立或者赞助一个政治行动委员会(Political   ActionCommittee, PAC),来表达其对政治人物或公共政策的支持。直到现在许多企业仍在这样做。
  宪法允准的游说制度,为企业影响政策开通了一个合法的渠道。但随着限制利益集团的法律逐步健全,反利益集团的舆论已经形成,政商之间的交易不像以往那样容易。企业要支持某位政治家只能通过组织行动委员会进行公开支持,而不能进行私下交易。相比之下,媒体、协会对于选举的影响可能更为直接有效。更重要的是,在政府本身是反企业的情况下,这些传统的游说方式会顿时失效。
  过去8年时间,恰逢倾向于大政府的民主党执政。奥巴马就是凭借着反利益集团的口号而上台的。在这种情况下,政商交易更加困难。到了2017 年,特朗普所代表的共和党政府虽然不反所有的企业,但其反全球化的政策取向对高科技跨国公司来说简直是一场灾难。现在高科技企业普遍对移民法不满,它们一直在寻找能够推动移民法改革的政治人物,但一直没有成功,无论是民主党政府还是共和党政府,迄今出台的移民法令都是紧缩型的。等到特朗普上台,所谓移民法令成了反移民法令,让越来越多的国外高科技人才被堵在美国之外。
  在传统游说方式失效、政商之间沟通不畅的情况下,商界不得不寻求新的游说方式。这导致一些企业另辟蹊径,通过智库、大学中的学者来撰写研究报告,以专业为名影响政府政策。一向财大气粗、习惯于直接和政治家打交的大公司,不得不寻求学术界的帮助才能影响政策,说明美国的政界和商界日益隔膜。

  政界和商界的政策主导权之争
  美国以往政商互动的传统模式渐趋失效,背后是政界和商界的政策主导权之争愈演愈烈。双方正在探求新的模式,并试图在新模式中居于主导地位。各种利益集团都出尽各种手段,使政策制定有利于自身。现在来看,政府主导有所回潮。
  近年来美国公司的投资受政府影响极大。这是因为,无论是全球化还是反全球化的政策,都强化了部分企业的力量,同时削弱另一部分企业的竞争力;强化了政府与部分企业的关系,与另一部分的关系则走向疏远。而军火工业、制造业与政府的关系就一直非常紧密。因为他们要依靠政府来拓展国际市场,甚至政府就是他们最大的销售对象。2016年特朗普当选总统后,大批商界人士进入内阁任职,但考察这些人士所处的领域,多为传统产业,高科技企业极少获得邀请。
  除联邦政府外,地方政府也试图主导商业布局。美国中小企业委员会发布的全美50州对企业友好程度报告,在综合衡量了员工失业保险税率、能源成本、政府支出及负债等42项指标后,内华达州、佛州以及德州这些经济上不占主要地位的州被列入前五名,而排名第一的竟是美国最小的州之一特拉华州。与之相对应,真正的经济大州和大城市,如占美国GDP近1/4的加州、全球性城市纽约,对企业却是最不友好的。研究表明,这些区域的政治环境较为复杂,政府对企业服务不足,影响到企业的投资热情。
  全球化的退潮,重商主义的回潮,地方政府的坐大,使得美国政商关系出现了不平衡的状况。特朗普上台后经济民族主义的兴起,又让政府以国家的名义更多地介入企业运作中。特朗普没上任之前,就已经成功胁迫大型制造业企业不要把厂子迁往墨西哥。而上任后颁布的一系列反移民法令,更是将依赖全世界人才的美国高科技企业逼到了墙角。事实上,在拓展海外市场、吸引外资和人才、提供基础设施以及确保信息安全等方面,高科技企业特别需要政府的支持。

  高科技企业的反击
  高科技企业与政府关系向来松散,明显不如许多传统产业,如军火、石油类的公司。此前在某次反恐行动中,苹果拒绝与联邦调查局合作,不愿解码恐怖分子使用的Iphone,让政府无可奈何。而等到特朗普参加竞选时,整个硅谷几乎都变成了反特朗普的大本营。这种紧张局面一直延伸到特朗普当选总统之后。
  去年12 月本来是一个改善总统与高科技企业公司的机会。那次会议中,候任总统会见了几乎全部科技界领袖们,包括贝佐斯、库克、桑德伯格、马斯克。特朗普还单独会见了微软创始人比尔盖茨,并点名让马斯克和Uber 首席执行官特拉维斯·卡兰尼克参加总统的战略和政策论坛。
  但人力抵不过大势。整个高科技行业对这些CEO 的做法进行了愤怒的声讨。很多员工因为这次会面而公开辞职。即使参加会议的科技巨头也不见得就买特朗普的账。特朗普就职后,桑德伯格批评总统禁止美国非政府组织在国外提供或咨询堕胎。贝佐斯、桑德伯格、纳德拉、库克和马斯克批评总统暂停某些穆斯林国家居民赴美的行政命令。
  此后,谷歌和脸谱网谴责特朗普政府撤销之前学生可以根据他们所选择的性别身份来使用公立学校厕所的行政命令。而在6 月特朗普决定退出巴黎气候协议后,马斯克离开了战略与政策论坛。后来,特朗普干脆解散了战略与政策论坛。
  除了以个人名义抵制特朗普和他的政策,技术团结组织在几个城市召集会议,号召上万技术员工签名反对总统的政策。这说明,代表自由主义的高科技公司,和经济民族主义政府之间的关系难以调和。学术游说只是高科技企业试图寻找政府外盟友的策略而已。
  当然,高科技公司也并非铁板一块。人们一定会注意到,揭露此事的问责运动是一个反对谷歌的NGO。不过,这家维权组织其实也接受了甲骨文公司的资助。而众所周知,甲骨文公司正是谷歌在业内最大的竞争对手之一。

  学术游说的负面效应
  自由主义的商界和经济民族主义的政界在相互争夺权力,学界只是在这种争夺中考虑为何者所用。但这已经伤害了学界的独立地位。
  在传统的美国政治游戏中,政府和学界的关系本来更为紧密。这不仅是因为政府想利用学界的影响力推行公共政策,还因为公共政策的制定和公共政策的研究本来就应该相互了解,所以学者拿政府的项目不是个大问题。何况美国传统中还存在政界和学界之间最直接的联系—“旋转门”。即学者可以出任公职,而政治家也可转身为学者。
  这种转换对学界和政界都是有利的。如哈佛大学教授基辛格出任过白宫权力”理论的提出者约瑟夫·奈、双向代理理论的创立者谢淑丽都出任过助理国务卿。“旋转门”有利于最新的学术研究成果应用于政策实践,同时也用政治实践促成接地气的学术研究。
  不过,学界虽然在学术上是独立的,但在经济上从来都无法独立。近年来,美国国会开始削减对于学界的支持。许多有名的文科学会如今经费紧张。美国中西部政治学会原本是全美最大的政治学组织之一,如今却由于经费问题,无法举办全国性会议。在这种情况下,有些学者接受商界的支持就是顺理成章的了。
  但大公司渗入学术领域,会把事情变得更加复杂。相比学界和政界之间的安全事务助理和国务卿两大要职;“软传统友谊,学者靠近商界显得很不寻常。这是因为,政府和学者都是直接面向公共政策的,学者参与政府是从公共领域到公共领域,而商人则有自己的私利,学者拿商家的钱写论文有用公共影响力为商家谋私利之嫌。就像中国人说的,拿人手短,吃人手软。过于靠近商界显然会伤害学者的学术地位。
  对于大多数成名学者来说,以牺牲学术公信力为代价换取那万把美元的商业利益实在是不划算。何况美国政府处理这类商界和学界的利益交换,素有对策。此前一些饱受诟病的行业,如食品、药物和石油行业,也经常资助对其有利的学术研究。甚至全球变暖也在许多论文中被证明不存在。但随着利益输送的丑闻被曝光,一些学院、学者及行业期刊的公信力严重下降,导致政府和学会都要求公布企业资助信息,禁止赞助者干预科研。
  所以,对付学术游说,学界应该体认到:商家的钱一般不要拿,如果一定要拿,就要准备在学术地位上付出代价—总不可能名和利都让你一个人双收了。当然,对于日趋紧张的美国政商关系,学者们其实并没有太大的影响,就像是现在吵得火热的“学术游说”,对政府的影响实在是被媒体高估了一样。