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美联储大换血,独立性堪忧

美联储大换血,独立性堪忧

李航 资深媒体人 | 2018-02-08 | 南风窗

特朗普抓住了美联储人员大换血的历史机遇,开启了重塑美联储之门。但若过多干预美联储的独立性,也许政府会短期得利,但将大大降低美联储的市场信誉。

  美联储时下面临1936年以来最大规模的高层人事变化,这或许给美国总统特朗普实现“重塑美联储”一个绝佳时机。
  2018年2月3日,民主党人珍妮特·耶伦(Janet Yellen)将结束美联储主席任期,并自愿辞去美联储理事。耶伦是1979年以来首位未获连任的美联储主席。要知道,过去几任美联储主席沃克尔、格林斯潘和伯南克,都曾被非自己所属党派的总统留任。
  耶伦“一届而终”并非其业绩不好,相反,在她4年任期内,美国失业率从6.7%降到4.1%,为16年来新低。她主导美联储退出金融危机时期的刺激政策,并缩减美联储4.5万亿美元资产负债表,带领美国货币政策走上一条回归正常状态的道路。
  特朗普在竞选期间曾抨击耶伦“受政治影响很大”,指责她一直在维持低利率、制造“虚假的股市繁荣”以帮助奥巴马总统。但在特朗普上台后,其所追求的“弱势美元”方针,与耶伦麾下美联储当时的低利率政策不谋而合,因此白宫对耶伦的态度也大为缓和。可是,耶伦全面捍卫过去10年实施的金融监管规定,却与特朗普政府渐行渐远。
  耶伦只是离职美联储理事会的成员之一。从2017年开始,美联储理事会主管金融监管的理事丹尼尔·塔鲁洛,以及美联储的二把手、副主席斯坦利·费舍尔已相继辞职。加上前理事拉斯金2014年辞职后的空缺,美联储理事会7名理事中出现了4个职位空缺。而且,美联储三把手、耶伦的亲密战友、纽约联储银行行长达德利,也计划在2018年中卸任。这意味着美联储7位理事中,特朗普可以提名5人。
  自富兰克林·罗斯福时期以来,没有哪位美国总统有过如此直接的权力来塑造美联储。如果特朗普抓住了这个机会,他就有可能重塑美国的经济政策。

  决策层大换血
  美联储即美国的央行,采用的是“政府机构加非营利性机构”的双重组织结构。这种设置有效保证了美联储的相对独立性。美联储可以按照自己对经济规律的认识以及对经济数据的理解制定货币政策,而不受政治潮流左右。
  美联储由理事会(即联邦储备委员会)、联邦公开市场委员会(FOMC,为美联储日常执行机构)、美国联邦储备银行组成。其中的联邦公开市场委员会,负责制定货币政策,就利率目标或资产购买等货币政策进行投票;其主席由美联储主席兼任,副主席则由纽约联邦储备银行行长担任。
  理事会由美联储主席、副主席、5位委员组成。理事会这7名理事,由总统提名并经参议院批准后上任。在长达14年任期里,这7人的理事职位总统都无权罢免;如需罢免,只能由国会参议院表决,达到23以上多数才能罢免。但是许多理事做不满14年任期,就主动请辞(71岁的耶伦卸任主席后,出于礼貌也不留任理事),这就给新总统留下了机会。
  特朗普任内,有机会钦点5位空缺的理事,其中包括美联储主席和副主席(任期均为4年)。美联储因此不可避免地会被打上特朗普的印记,甚至在决策的独立性上,也会受到一定程度的影响。
  迄今,特朗普已经完成了对三名理事的提名。提名美联储理事、共和党人杰罗姆·鲍威尔(Jerome Powell)为下届美联储主席,主要是因为鲍威尔有助于重塑美联储的金融监管政策。
  鲍威尔主张放松美联储在金融危机之后采取的一些金融规定,认为美联储应该适度减少对银行的监管,但保留高水平资本金、流动性和对银行机构的压力测试等计划。这一立场与特朗普大力推动的“去金融监管”相当合拍。特朗普选择不续任拥有耶鲁大学经济学博士学位的耶伦,一个重要原因是她在2008年金融危机之后,一直支持对银行加强监管。
  选择鲍威尔,还因为他与耶伦在货币政策的总体路线上达成一致—慢慢退出美联储自金融危机以来的大规模刺激措施,并逐步提高利率。从历史经验来看,总统提名的美联储主席人选,其货币政策通常萧规曹随,这有利于一个稳定的金融市场。如果货币政策不一致,金融市场容易大起大落,股票和债券价格的下跌则会打击白宫的声望和美国经济。
  此外,鲍威尔虽然是在保罗·沃尔克(哈佛大学文科硕士)1987年卸任之后,30年来第一位没有经济学博士学位的美联储主席(鲍威尔是乔治城大学法律博士),但他有财政部从业经验,有助于白宫处理未来的巨额国债。在美国政府不时面临“关门危机”的当下,特朗普选择他也能自圆其说。
  特朗普还提名前财政部官员兰德尔·夸尔斯(Randal Quarles)任美联储理事,负责金融监管。对他的提名,契合特朗普废除《多德﹣弗兰克法案》的想法。该法案是继1933年《格拉斯﹣斯蒂格尔法案》之后最严厉的金融监管法案,特朗普对之可谓深恶痛绝,指责它是美国经济的障碍。在同样旗帜鲜明反对该法案的夸尔斯助力下,特朗普的“去美联储金融监管”将得以加快实现。
  另外,特朗普提名货币经济学家马尔文·古德弗兰德(Marvin Goodfriend)担任美联储理事,填补拉斯金2014年辞职后的空缺。古德弗兰德声称,将采用更严格的规则来管理美联储,比如依靠数学模型来制定货币政策,并呼吁美联储的货币政策应该更透明,货币政策制定应该对国会审议更加开放。
  最后,对于美联储副主席人选,有报道称,特朗普正在考虑旧金山联储银行行长约翰·威廉姆斯。威廉姆斯试图重塑货币政策,他对美联储维系2%通胀目标的政策提出修改意见。这将对美联储如何设定短期利率产生重要影响。
  总而言之,特朗普提名如此众多的美联储决策者,意味着美国政府对货币政策的影响力可能大幅上升,这或令美国货币政策的倾向性增大。

  重塑货币政策:鹰派抬头
  美联储高层的人事变动,俨然已开始重塑美国货币政策的前景了。虽然耶伦给美联储留下了“缓慢加息,逐步退出过度宽松货币政策”的鸽派路线,但是2018新年伊始,美联储新成员阵容参加的美联储会议,透露了鹰派的信号。
  1月3日下午,美联储发布其公开市场委员会在2017年12月会议的内容纪要,显示绝大多数美联储官员支持以渐进的方式加息,因为这种方式有助于平衡经济和通胀风险。美联储也讨论了加息速度问题,认为如果特朗普政府2018年减税政策推动通胀上行,将被视作提高加息速度的一个动因。这样的表态,被市场认作美联储货币政策偏向“鹰派”的一大信号。德意志银行认为,2018年鲍威尔领导下的美联储将变得更加鹰派,将加息四次,第一次将发生在3月份。而美联储则预计2018年加息三次。
  美联储对待货币政策的态度,分为鹰派和鸽派。鹰派偏向于美联储尽早收紧货币政策,着重控制通胀;鸽派则是偏向维持宽松的政策,着重刺激就业。耶伦时代,美联储货币政策是鸽派当道。美联储理事会“三巨头”中的耶伦、纽约联储银行行长达德利,都是鸽派代表。如今,高层大换血后,美联储理事会的人事构成,以及联邦公开市场委员会里拥有投票权的新成员的构成,都发生了改变,不再是鸽派当道,而是鹰潮涌动。
  首先,在美联储理事会这个全新阵容里,联储主席鲍威尔的货币政策态度,属于鹰派偏中性;金融监管副主席夸尔斯则偏鹰派;古德弗兰德主张采用更加严格的规则来管理货币政策,更被认为是鹰派的代表。接替费舍尔美联储副主席职位的可能人选、旧金山联储银行行长约翰·威廉姆斯,政策态度亦偏鹰派。
  其次,在联邦公开市场委员会的12位投票成员里,7位是美联储理事,加上纽约联邦储备银行行长,共8位为FOMC固定投票成员。其余4位投票成员则由11位地区联邦储备银行行长轮流担任。2018年的新投票成员,包括鹰派的代表人物旧金山联储银行行长威廉姆斯,和鹰派偏中性的克利夫兰联储银行行长洛丽塔·梅斯特。这两位都是在2017年支持美联储加息3次的人,并有可能在未来一年里继续支持逐步加息以防经济过热。

  去金融监管与开辟新时代
  美联储的人事变动,也在重塑美联储新时代的金融监管。放松金融监管和对银行机构的管控,是特朗普上台以来的重头戏。特朗普指责奥巴马在2010年签署的《多德﹣弗兰克法案》严重限制了美国银行机构的借贷活动,伤害了经济,摧垮了无数社区银行。
  “沃尔克规则”是该法案的重要内容,核心是严格限制银行从事自营业务及持有私募和对冲基金权益。自营业务是美国大型银行成长迅速的核心业务,自营部门取消,导致金融市场流动性下降。
  1月19日,美联储主管监管的新理事夸尔斯(他和鲍威尔都曾在私募机构凯雷任职),发表了首份华尔街监管改革的主旨演讲。这被看成新时代美联储的放宽银行业监管“路线图”,一定程度上也反映了特朗普“去美联储金融监管”的思想:“修复”华尔街银行的时候到了。
  根据这份“路线图”,美联储将支持国会抬升参加压力测试的银行资产规模门槛(之前为500亿美元),力争为地区和中型银行减负;希望在不削弱监管资本框架的同时,进一步披露美联储的压力测试模型,重新撰写针对大型银行的杠杆率规定,进一步区分针对“全球化的系统重要性银行”(G-SIB)和其他借贷金融机构的流动性监管要求,简化关于银行资本金比例的规定等。
  美国五大监管机构撰写了“沃尔克规则2.0版”,作为美联储的优先改革事项,未来或将允许银行利用参加联邦存款保险的资金,进行自营交易、投资对冲基金或者私募基金,目标是迎接一个“更有效率、更为透明和更加简化”的监管框架。
  夸尔斯的美联储金融监管新时代路线图,完全冲破了《多德﹣弗兰克法案》的束缚,不少条款甚至是与之针锋相对,比如未来或允许银行自营交易,等等。该路线图显然是在为华尔街说话,为大银行松绑。该提议能否成为法律尚不得知,但是在新年伊始发出,具有一定的方向性,或指引美联储未来金融监管之路,这个监管可能完全不同于耶伦时代。
  当然,美联储大踏步地去除金融监管,一个负面结果是,银行业获取信贷的难度大大降低,使得发生资产泡沫和经济过热的风险大大上升。
  总之,特朗普抓住了美联储人员大换血的历史机遇,开启了重塑美联储之门。但是游走于美国政府与独立决策之间的美联储,注定不会顺利地完成变革。若过多干预美联储的独立性,也许政府会短期得利,促进经济的增长,但将大大降低美联储的市场信誉,而信誉对于稳定通胀预期和引导经济中的投资和储蓄决策,至关重要。因此,充满干预色彩的重塑之路,注定是不可持续的。