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避免失序是边缘地带最好的治理

避免失序是边缘地带最好的治理

本刊记者郑嘉璐 发自湖北武汉 | 2018-04-02 | 南风窗

只要有社会,就一定会有边缘地带。政府要做的,就是要保证边缘地带的有序。

  基层社会治理是中国千百年来的难题,历朝历代、数不清的执政者都为此绞尽脑汁。今天的中国社会正处在转型的关键时期,同时也是社会矛盾聚集、凸显的时期。在这一背景下,如何完善基层治理,是摆在党和政府面前的重大课题。习近平总书记多次强调,要推进国家治理体系和治理能力的现代化,基层社会的治理就是根基。
  为什么基层社会存在这么多矛盾?当前的基层社会治理有哪些新特点、新挑战?基层治理的目标又是什么?带着这些问题,《南风窗》专访了武汉大学社会学系研究员吕德文。
 
  灰色的地带
  南风窗:你的研究方向是边缘地带的治理,这里的“边缘地带”具体是指什么?
  吕德文:假如一个社会存在颜色谱系,白色的是被政府、法律完全规制的部分,黑色的是游离于法律之外的“江湖”,那么边缘地带就是夹在两者之间的灰色部分。换句话说,边缘地带就是国家专断权力不能完全掌控的地带。
  在现代国家,法律已经牵引到了日常生活的方方面面,纯粹的黑色部分已经基本消失了。至于边缘地带,主要包括两种情况。一是新生领域。中国处在快速转型的时期,对许多新出现的事物还来不及制定法律去规制,互联网上的许多领域就是这样,比如校园贷、共享单车、比特币等等。更常见的情况是,即使在法规成熟的传统领域,国家的力量有时也做不到完全掌控。一个例子是街边占道经营的小商贩,这里的法律已经很健全了,城管也投入了很多力量去治理,但因为它牵扯的问题太多,所以始终得不到解决,这就是典型的边缘地带。
  因为游离在合法与非法之间,边缘地带滋生出大量灰色利益,许多利益群体积极地参与进来,想在这里“分一杯羹”,所以边缘地带充满了活力。同时,任何一个权力主体都无法彻底控制这里,甚至国家都控制不了,豪强、黑社会、经济主体也控制不了。边缘地带具有机会多却不稳定的特点,各方在利益博弈的过程中,也就很容易激化矛盾,爆发冲突。暴力拆迁、职业医闹、黑恶势力等社会问题都与此有关。
  南风窗:与过去相比,中国当前的边缘地带发生了哪些变化?
  吕德文:在传统时代,国家权力有限,无法深入社会的各个角落。国家力量到达不了的地方,就由半正式的行政力量管控。这些行政人员大都不是正式的官员,而是国家权力的代理人,包括胥吏、士绅豪强、宗族等。他们互相配合、互相制衡,让自上而下的权力与自下而上的自治在这里汇合,形成治理边缘地带的双轨政治。
  这种治理方式本质上是熟人社会的治理,它的优势非常明显。在熟人社会内部,信息高度互通,代理人能准确掌握信息,还可以运用“人情”、“面子”这些熟人社会内部的规则来治理,许多很复杂的问题都能被化解。
  进入现代社会,人口流动性越来越高,熟人社会正逐渐解体。同时,伴随国家权力的增强,管控能力也在提高,半正式的行政体系丧失了合法性,胥吏、士绅等国家权力的代理人已不复存在,取而代之的是村委会、社区等基层组织。我们发现,随着熟人社会解体,现代社会的边缘地带更大了。这是颠覆人们常识的一件事。人们本来觉得国家的管控力度越来越大,灰色地带就会相应减少,其实不是的。管控增强的同时,许多本来由社会自行治理的部分也变成了灰色地带。其实这不难理解,如果把国家的管控范围想象成一个圆,这个圆越大,边缘部分也就越多。
  这是现代社会发展的必然趋势,不能理解为是国家管控导致了边缘地带。如果没有国家力量的介入,这些地带就不是灰色,而是黑色的了。
 
  治理的困局
  南风窗:边缘地带的这些特点对治理造成了哪些挑战?
  吕德文:边缘地带的治理是件很棘手的事情,因为这里实在太复杂了,解决了一个问题可能会牵扯到另外一个问题。依然以摊贩为例,从城市管理的角度来讲,摊贩是应该治理的。但是从现代国家的性质来看,国家要安抚民众,要照顾老百姓的生活,从这个角度来讲,又要给摊贩提供一条活路。这实际上是冲突的,那就导致法律在具体执行的过程中,实际上是留有空间的。
  不处理有问题,处理了也有问题,这是边缘地带治理过程中最大的挑战。
  南风窗:边缘地带滋生了许多社会问题,比如暴力执法、上访“钉子户”、医闹等等,这些社会问题的产生是因为边缘地带的治理不够完善么?
  吕德文:中国是一个很庞大的社会,它的转型速度和城市化速度又非常快,相对于社会变迁的力度来讲,我们现在的社会问题其实并不多,而且这些问题都处在可控的范围。至少从结果上来讲,中国对边缘地带的治理还是十分有效的。
  这些社会问题,可以从“一线行政的自由裁量权受限”和“正式行政力量不足”两个角度理解。
  基层的社会事务,往往是细小而琐碎的,很难按部就班的处理。对于基层治理者来说,太多的特殊情况需要灵活应对。比如在调解医患纠纷的时候,医院往往只考虑医疗过程是否符合规范,有没有医疗失误;但大部分的医疗纠纷,都是因为患者亲属对医院的不信任、对亲人突然离去的不理解—患者家属“讨说法”时并不需要专业判断,只需要“常识”。在这种情况下,用专业化的逻辑处理纠纷,矛盾就会加剧。为了尽快把事情平下去,医院多多少少都会有所“赔偿”,虽然这种“赔偿”大多是以“人道主义救助”的名义进行的。医院的做法很无奈,也未必公平,却是最能化解矛盾的方法。当然,这种妥协也确实助长了“职业医闹”,这使得医疗纠纷更加复杂了。
  近些年,为了防止一线执法者滥用职权,国家对基层管理人员的规制程度越来越高,什么情况下应该采取什么样的行动,都被严格规定。问题是,所有的制度都是按照正常人的思维来设计的,是要讲逻辑的。但你必须承认,的确存在一部分人恰恰就是不讲逻辑的。硬要照规定办事,很容易激化矛盾。
  冲突增多的另一个根源是辅警、协管等半正式的行政人员。人们常常疑惑,粗暴执法的怎么总是“临时工”,他们是不是被抓来当“替罪羊”的。真实情况是,“临时工”确实是一些部门一线执法的主力。由于编制紧张,派出所、城管等部门雇佣了许多非正式的行政人员,在一线执法时,他们受正式人员的管理,处于科层体制的最底层。这意味着,“临时工”往往是冲在最前线的。相比于正式行政人员,他们的顾虑比较小,受到的约束也更少,执法的时候也就更容易“越界”。
  在熟人社会里,半正式的行政人员更容易收集信息,也能使用更灵活的方法解决基层的问题。但在今天的“陌生人社会”里,“临时工”的优势慢慢减弱了,执法粗暴的弊端就凸显出来了。
  合法的自由裁量权受到严格控制,半正式的行政方式又因为熟人社会的瓦解而丧失优越性,一线行政的目标只能是将违法违规现象控制在一定范围内,而不是彻底杜绝。这样一来,边缘地带内的各种力量处在一种动态的平衡之中,一旦失衡,社会就容易失序,冲突和暴力就产生了。
 
  最好的治理是维系平衡
  南风窗:熟人社会正在解体,边缘地带的治理应该由谁来主导?
  吕德文:在现代社会,要维持边缘地带的秩序,必须要依靠国家的力量。如果政府放任不管,或者政府的力量很薄弱,成长最快的将是黑社会,因为他们的组织、纪律性最强,行动力也最强,边缘地带将很快被他们掌控。国家开展“打黑除恶”等专项斗争,也是要避免边缘地带被黑恶势力把控,由此导致社会的不稳定。
  公权力在治理边缘地带时,很可能需要使用合法的暴力手段来维持秩序,比如警方使用有强制力的警用装备来制止暴力犯罪。但现在的问题是,一线执法者担心受到舆论的谴责,往往不敢使用手中的暴力,这导致政府对边缘地带的治理常常失控。比如,当前的城管执法普遍不敢采用合法的强制手段,而是大规模借助柔性执法手段。你可以说,这是因为城管在老百姓心目中的形象太差了,出于自我保护,他们不愿强权执法。但是,这种柔性的执法模式绝不应该成为常态,因为这是典型的消极执法行为,虽然不至于出现伤人的悲剧,却会严重损害公共秩序。
  要知道,权力决断并不是权力泛滥,人们大都忽视了街头执法的困难程度,只担心过度使用警力导致的直接伤害,这对一线执法者来说是巨大的考验。可以说,当前一线执法人员的权力决断不是太强了,而是太弱了。
  南风窗:对于边缘地带的治理,应注意哪些问题?
  吕德文:在治理边缘地带时,要避免片面强调“行政理性化”。很多人有这样一种想象,总觉得这个社会应该是干干净净的,一切社会事务都可以纳入法律的范畴,只要依照规定都可以顺利解决。但这只是一种理想的状态,在现实生活中根本不可能实现,说得直白一些,这不符合社会的规律。
  在边缘地带,很多问题是没办法解决的,只要深入基层,就能发现太多左右为难的问题。举例来说,目前一些县城还存在着“黑三轮”,这些三轮车安全性能不高,容易发生事故,依照法规应该取缔。但是,在一些出租车不发达的县城,三轮车能满足市民的出行需求,它的存在有其合理性;更重要的是,许多三轮车车主是弱势群体,“一刀切”的取缔方式很容易激化社会矛盾,导致群体性事件。“黑三轮”的治理与下岗工人补偿、弱势群体救助等许多社会问题纠缠在一起,非常复杂。
  我认为,边缘地带的秩序是一种“被迫承认”的秩序,我们应当承认边缘地带的“灰色”属性—许多事物的存在未必完全合法,却已经是合理的选择了。因此,对边缘地带最好的治理方式,就是允许灰色地带存在,但要保证灰色地带的平衡有序,尽量减少矛盾冲突,不要出现群体性事件等严重危害社会的因素。在边缘地带,这是国家权力无奈却最恰当的治理选择。
  很多人不理解,既然不能根除占道经营的问题,城管为什么还要来来回回地驱赶小贩呢。道理就在于,城管不驱赶小贩的话,这个地带就乱了,就会被弱肉强食的丛林法则所控制。通过驱赶,公权力释放出一个信号:这块地方本不属于你,我只是容忍你暂时在这里活动,但你不能长期占有它,你必须遵守这里的秩序。看似城管和小贩每天都在进行着没有意义的猫鼠游戏,但它实际上维持了这一地带的基本秩序。
  只要有社会,就一定会有边缘地带。政府要做的,就是要保证边缘地带的有序。