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环保“费改税”迈出第一步

环保“费改税”迈出第一步

本刊记者 郑嘉璐 图 ∣ 岳月伟 | 2018-05-03 | 南风窗

环保税是中国税制改革与清费立税行动的一项重要进展,它的征收情况直接影响到排污企业的税务开支,更关乎生态环境的保护。
 

  4月17号中午十二点半,接通了记者电话的李明宇靠在办公椅上,点着了一根烟。李明宇是县地税局的科员,过去半个月,他一直忙着环保税的首次征收。他所在的县有60多家需要缴纳环保税的企业,这天上午,最后一家企业在税务大厅完成了申报。一直在忙着指导企业,这是李明宇今天上午抽的第一根烟。
  今年1月1日,《环境保护税法》正式实施。4月1日到15日是环保税的第一个征期,由于清明节假期,不少地方将征期延长到17或18号。环保税是中国税制改革与清费立税行动的一项重要进展,它的征收情况直接影响到排污企业的税务开支,更关乎生态环境的保护。
 
  从“费”到“税”
  李莹是县级环保监察大队的收费科科长,最近几个月,她们的工作量少了许多,这是因为排污费被环保税替代,改由地税局而不是环保部门征收了。
  此前,李莹最主要的工作是核定企业的排污数据,计算出企业需要缴纳的排污费。李莹告诉《南风窗》记者,排污数据的获取主要有三条途径:对于安装了在线监测设备的企业,环保局可以远程获取实时数据;没有该设备的,监察大队要委托监测站到企业实地检查;这两项都不满足的则使用“物料核算”、“财务系数”的方法,通过原材料使用量或营业额推算污染物的排放量。除了在线监测,另外两种监测方式都要耗费环保部门大量的人力物力。
  排污费属于行政事业性收费,随意性比较强,很容易受到行政的干预。一方面,地方政府会把“减免排污费”作为吸引企业的手段,牺牲环境保GDP;另一方面,许多环保部门为了减轻工作量,在对企业征收排污费时常常采取“定额制”的方式,并不是根据企业实际的污染物排放情况征收。一位铸造行业的企业主告诉记者,过去四五年里,他们的销售额出现过好几次大的波动,但每个季度的环保税都是一千出头,从未变过。
  任意减免、协商收费等问题使得排污费的收缴率非常低。有学者测算过,2013年,全国排污费理论征收额至少为254亿元,而当年实际缴纳的金额仅为204.81亿元 ,征收率不到80%。
  收缴率偏低是排污费制度对企业减排刺激不足的重要原因,中国政府近些年一直在推动“清费立税”,这一背景下排污费被环保税取代是顺理成章的事。在县地税局工作的陈蔚然说:“费改税之后,就不能胡来了,税额该是多少就是多少,谁也不能更改。”
  为了避免企业负担增多、实现平稳过渡,费改税大都遵循“税负平移”的原则。环保税也不例外,其征收税率与排污费基本保持一致,征税的污染物种类则与排污费完全相同,包括大气污染物、水污染物、固体废物和噪声四类。对企业来说,两者最大的区别在于排污数据的获取,环保税要求企业自行填报污染物排放量,而不再由环保部门测算提供,这就意味着企业要对自行申报的数据负责。
  从纳税额来看,环保税的征收没有对企业造成大的影响。一家生化企业的财政科科长表示,对他们来说,开征环保税就是换了个部门交钱,缴纳金额并没有明显的变化。不过,这家企业是排污大户,每个季度的排污费高达60多万元,为了降低监测成本,他们很早就配备了在线监测设备,所以排污数据的获取十分容易。但对一些小微企业来说,想获得可靠的排污数据,避免税务风险,就需要安装监测设备或者委托第三方机构监测,这是一笔新的开支。
  环保税平移了排污费的收费标准,自然就继承了排污费在税额方面的缺陷—无法有效补偿排污造成的社会损害。根据财政部发布的数据,2015年,全国累计征收排污费173亿元,而该年度用于节能环保的支出达到了4814亿元,与保护环境、改善生态的开支相比,排污费实在是杯水车薪。
  实际上,环保税占企业缴纳税费的比重很低。以上文提及的铸造企业为例,他们今年第一季度的销售额超过一千万,但环保税只缴纳了1100元,还不到万分之一,连经理都说“拿得真是少”。一个再简单不过的道理是,环保税额高于企业的治污成本,企业才有动力治理污染。环保税当前的税率水平,已经难以起到激励企业的作用,许多企业宁可缴税也不愿意治污。
 
  过渡阶段
  环保税不同于税务部门以往征收的其他税种。排污数据的确认需要专业的技术,税务部门显然缺乏相应的业务能力,他们只能通过环保部门来核实企业填报的排污数据。
  《环境保护税法》规定,环保税的征收遵照“自行申报,税务征收,环保检测,信息共享”的征管机制。地税局收到企业的纳税资料后要与环保局的监测资料比对,发现数据存在异常时,提请环保局复核,环保局15日内出具复核意见,税务部门再调整应纳税额,纳税人补缴税款。
  与排污费相比,这种模式能够同时发挥两个部门的长处。地税局负责征收和比对,环保局负责监测和核查,都是本单位擅长的本职工作。但是,两个部门都参与征管也必然会带来配合上的问题,比如哪个部门对认定结果负有最终的法律责任?是否税务部门不提请审核,环保部门就不需要审核了?两个部门间的工作配合机制由谁来主导?这些问题在《环境保护税法》中并没有明确规定,这就很容易导致两个部门工作上的互相推诿。
  4月上旬,环保税结束了首轮征收。由于还处在排污费向环保税过渡的阶段,征收过程中遇到问题是在所难免的。《南风窗》记者在调查中发现,首轮征收暴露出的最大问题是基层环保与地税部门对相关法律法规不熟悉,两边都把环保税的征收看作对方的责任。
  在陈蔚然看来,地税局只是个“缴费窗口”,只需按照企业上报的数据收税就行了,“多了少了我们不管,环保局才是管理部门。”陈蔚然说,到目前为止,他所在的地税局没有拿到当地环保部门的监测数据,也就无法检验企业排污量的准确性,他猜测这部分工作要由环保局来做。
  但在环保所工作的杜成涛认为,费改税之后,环保税的管理当然要由地税局负责。他做出这个判断的依据是“没有接到上面的安排,也没收到地税局请求协助的文件”。杜成涛说,环保税刚开征时,许多企业不清楚自身的排污量,就跑来环保部门要数据。他的领导要他尽量少参与企业报税,因为“排污费已经转交到地税了,环保局的职责还没弄清楚,现在给企业提供数据,一旦出了问题可能要背责任。”
  李莹看过相关规定,她知道环保部门有复核排污数据的责任,但她直言,第一季度的环保税数据即便有异常也难以复核。这是因为排污费取消之后,省去收费任务的环保监察大队不再委托监测站测算企业的排污情况,而地税局还在观望,没能与环保局建立合作。换句话说,今年第一季度是企业排污检测的真空期,地税、环保两个部门都没能掌握企业的实际排污数。
  问及首轮征收结束后,所在部门将如何参与环保税的检测,几位工作人员的回答不谋而合:“还不清楚,要等上级部门通知”。陈蔚然坦言,环保局和地税局都还在摸索阶段,当前环保税的征收的确“有点乱”。他认为,等涉税信息共享平台和工作配合机制建立起来,两个部门磨合一段时间,这些问题都能解决;现在最缺少的是上级更明确的政策指导。
 
  继续改革
  理解此次环保税开征的意义,不仅要看到费改税取得的直接成效,更要注意到,环保税的征收推开了建设环保税体系的大门。这就意味着,当前的环保税只是一个起点,未来,环保税必然需要进一步的改革。
  除了提升税率,环保税改革的另一个方向是扩大征收规模。目前,二氧化碳、污染型产品、挥发性有机物等对环境质量影响很大的污染源并没有包含在征税范围内,这极大地削弱了环保税保护环境的作用。
  其中,二氧化碳是学界呼声较高的污染物。从长远看,应对温室效应、缓解全球变暖趋势,都需要将二氧化碳纳入环保税征税范围。但也必须认识到,发达国家已经完成了财富积累和环保技术的储备,有能力向低碳经济转型。但作为发展中国家的中国正处于经济快速发展阶段,环保技术相对缺乏,面临着经济发展和环境保护的双重诉求。在这样的背景下,二氧化碳纳入环保税就不能操之过急。
  另外一种逃避了环保税的污染物是废水。《环境保护税法》规定,在不超过规定排放标准的前提下,依法设立的污水处理厂不需要为排放的废水缴纳环保税。杜成涛告诉《南风窗》记者,除了少数几家水产养殖户,县里绝大多数企业的废水都通过地下管网排入了污水处理厂,这样一来,排污企业只需要缴纳污水处理费,不再需要缴纳环保税了。
  导致的结果是,城镇污水处理厂成为了首要的废水排放源。这是因为,污水处理厂即便按照标准达标排放,其水质还是低于地表水V类标准。也就是说,排污企业仍然间接地向自然水体排放了污染物,但这部分排污行为却躲过了环保税,这也就破坏了“污染者付费”的基本原则。.
  税款去向也是未来环保税要解决的问题。此前,排污费纳入财政预算,是环境保护专项资金,大部分用于重点污染源防治等项目。费改税之后,环保税完全划入地方财政,并没有规定使用方式。有学者担心,这很容易造成地方政府与企业的合谋:面对技术更新成本,企业倾向于缴税而不是治污;地方政府为争夺税源,会放松环境管制,最终形成企业多污染、多缴税的局面。
  荷兰是世界上最早征收环保税的国家,其税款处置方式或许可供中国参考。荷兰的环境税都是专款专用,税种根据特定的污染种类划分设置,目的性很强,例如垃圾税专门用于垃圾的分类和治理。税收作为专用基金,最终用于该项污染物的治理,这种做法对保护环境起到了巨大的作用。
  此次以“排污费改税”为核心的环境保护税改革,迈出了税收调控环境保护的第一步,但税额过低、征收规模小、环保税体系不完善等顽疾并没有得到根治,新生税种导致的环保与地税两个部门的磨合问题也亟待解决。总的来说,中国环保税的改革依然任重道远。
 
  (应采访对象要求,文中部分人物为化名)