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分税制改革如何激发地方政府积极性

分税制改革如何激发地方政府积极性

本刊记者 郑嘉璐 发自北京 | 2018-05-23 | 南风窗

  下一步的分税方案,应该按受益性原则划分税基。换句话说,地方财政收入应与好的公共服务挂钩。

  财政是国家治理的基础和重要支柱,财税制度的变迁能直接影响地方政府的执政理念。当前,中国正加快转变地方政府的职能,摒弃“唯GDP论”,打造服务型政府。在这一转变过程中,财税体制改革将扮演举足轻重的角色。随着营改增的完成,中央和地方事权与支出责任划分的调整,分税制已是下一步改革的重点。
  分税制改革怎么搞?《南风窗》记者专访了中国人民大学财政系主任吕冰洋教授。
 
  地方政府间的税收竞争
  南风窗:税收能激励地方政府的行为,这背后的逻辑是怎样的?
  吕冰洋:过去很长一段时间里,中国的地方政府热衷于吸引企业投资。这是因为分税制改革后,地方政府主要的收入来源是企业所得税分成、增值税分成及营业税。换句话说,地方政府的税收基本来自于企业产出:企业销售产品多、利润高、增值大,地方政府获得的税收就多。
  出于税收的激励,地方政府有动力吸引企业到当地投资,也有动力保护地方税源大户。最近引发关注的“鸿茅药酒事件”就是这样,为什么当地政府有动力支持这样的企业发展,甚至动用了一些行政手段?因为这家企业是纳税大户,它对当地财政收入太重要了。
  税收激励政府行为的例子还有很多。比如上世纪80年代,产品税是地方政府重要的税收来源,为了多收税,地方政府会鼓励辖区内“价高税多”的企业发展,对外来商品则采取地区贸易保护主义。一个典型事例是当时各县争相开办啤酒厂,居民只能买本地产的啤酒,外地啤酒则不许在当地售卖,因为它会影响本地啤酒的产品市场。那时候发生的所谓“蚕茧大战”、“羊毛大战”都与此有关。
  南风窗:在税收激励下,地方政府间难免存在税收竞争。当前税收竞争的情况如何 ?
  吕冰洋:当前地方政府的税收竞争主要采取两种手段。第一是在税收执法上有差异。我们知道,税率是全国统一的,但是地方征管力度并不完全相同,征管力度大,企业实际税率就高。有些地方政府会有意放松征管,形成税收洼地,以此来吸引企业。第二是税收返还。企业缴税到财政,财政再返还给你,这也相当于企业缴的税少了。
税收竞争有利有弊。有利的一面是,竞争激发了地方政府发展经济的积极性,地方利用税收杠杆进行经济竞争,客观上促进了中国经济的增长。而不利的一面是税收秩序的不规范。地方政府采取不同的征管力度和税收返还,导致企业面对的执法环境及实际税收负担是不一致的。行政力量干预了市场性的资源配置,没有让市场在资源配置中发挥决定作用。
  中国当前面临的一些社会问题也与此有关。地方政府热衷于工业投资,导致了工业产能过剩问题;曾经的营业税有一半来自建筑业和房地产业,房地产投资和价格保持高位有利于增加地方财政收入,这导致了中央政府的房地产调控政策在地方政府层面难以落实。更重要的一点是,由于纳税的主体是企业,地方政府更愿意为辖区企业而非居民提供服务和保护。政府与企业互动密切,在GDP增长的同时,可能出现政企合谋、环境破坏、地区差距扩大等问题。
  南风窗:现行的分税制会导致许多问题,当初作这样的设计是出于什么考虑?
  吕冰洋:这个问题要从历史发展角度来看。虽然分税制还存在不少问题,但纵向比较来看,中国的税收制度是在不断进步的。从改革开放到现在,这40年税制改革的主线是“建设统一大市场”。
  在中国经济刚刚起飞的时候,的确需要激励地方政府为企业提供扶持和生产性服务。因为当时市场条件不好,单纯依靠市场无法吸引大量的企业投资,需要政府提供税收支持才能促进经济发展。
  中国经济发展到目前这个阶段,人均GDP接近一万美元,统一的大市场已经基本形成,我们不需要再通过制造税收洼地来激发生产力。对大型经济体来说,统一大市场本身就有高度的效率,市场竞争越平整,越有利于发挥市场在资源配置中的效率。因此,消除行业间、地区间、企业间的税收差别就显得非常重要。当前分税制改革的一项重要任务就是减少行政对税收的干预,引导地方政府把注意力放到提高公共服务水平和公共治理水平上去。
 
  两种积极性
  南风窗:想要利用税收引导地方政府为居民服务,分税体系就要有所设计。未来的分税制改革应该遵循什么样的原则?
  吕冰洋:目前,地方财政收入依然高度依赖企业的产出,下一步的分税方案,应该斩断这种联系,按受益性原则划分税基。换句话说,地方财政收入应与好的公共服务挂钩。试想一下,如果地方政府提供的公共服务越好,获得的税收就越多,那地方政府一定有动力转变职能,去尽可能地提供最好的公共服务。
  我认为,未来还是要坚持分税制的设定,但要把能维护统一市场、有利于宏观调控的税种归为中央税,把与辖区居民服务相关的税种归为地方税。这样地方政府的工作重心将从为企业服务转变到为居民服务上。
  南风窗:你能否举一个体现受益性原则的例子。
  吕冰洋:就以前些年石家庄三鹿公司的“三聚氰胺奶粉事件”为例。如果地方的主要税收来自于增值税和企业所得税,地方政府就有激励保护这个企业,因为三鹿公司是纳税大户。但假设把地方税体系调整一下,地方税收不再是增值税而是一般性消费税,就是说所有进入超市的商品,都需要按固定比例纳税,那地方政府就没有任何激励去保护企业。因为三鹿倒下去,居民还可以选择其他品牌的奶粉,继续消费,当地的税收不会受到影响。
  并且,地方政府不但不会偏袒企业,反而有激励查处问题企业,保护消费市场。原因很简单,如果地方政府不查处问题产品,当地的消费环境就恶化了,居民有可能跑到周边城市去消费,那与消费紧密相关的税收就随之流走了。
  可以看到,地方政府的执政观念在这里发生了转变。对当地政府来说,保护好消费环境才能获得更高的税收,这实际上增加了居民的福利。这就是受益税的好处。
  能体现受益性的税种主要有三个,按受益性强弱排序为:房地产税、一般性消费税和个人所得税。就房地产税而言,地方政府会通过提供优质教育、医疗等公共服务来增加房地产评估价值;就一般性消费税而言,地方政府会通过完善消费基础设施、保护消费环境吸引更多消费者;就个人所得税而言,地方政府会通过提供良好的就业环境吸引更多劳动者进入。这三者都会促进地方公共服务质量的提高,也都适合作为地方税。
  南风窗:地方税体系的改革能引导地方政府执政理念的转变。以受益性原则改革地方税,地方政府的积极性会发生什么变化?
  吕冰洋:中国是一个大国,不同地区面临的情况千差万别,社会治理一定需要“中央和地方两个积极性”,也就是说地方政府的积极性永远都需要激发。关键是激发地方政府什么样的积极性,是激发地方政府发展经济的积极性,还是提供公共服务的积极性?这两个积极性对地方税的要求是不一样的:从发展生产的角度看,把对企业征收的税种作为地方税,最有利于激发发展经济的积极性,比如增值税、企业所得税;从促进公共服务的角度看,把对居民征收的税种作为地方税,最有利于激发提供公共服务的积极性,比如房产税、一般性消费税、个人所得税。
  当前,中国民众对公共服务的要求越来越高,中央也在推进国家治理体系和治理能力现代化。我认为,下一步应该使用税收工具来调动地方政府提高公共服务质量的积极性。
  讲到这里还要补充一点,我们要认识到,无论如何设置地方税系,辖区间税收竞争都是不可避免的现象。地方税体系的改革应该尽量抑制负面的税收竞争,鼓励良性的税收竞争。一般而言,地区间经济竞争容易带来扭曲,公共服务竞争则会提升社会整体福利水平。
 
  改革地方税
  南风窗:如果遵照受益性原则建设地方税体系,会遇到哪些阻碍?
  吕冰洋:受益性强的税种比如房地产税、一般性消费税都是税收痛苦感较强的税种,这就决定了它们的开征难度非常大。比如当消费税从5%上升到8%时,日本居民发现到超市购物时,每件商品都要多交一些税。当时日本社会反对的声音很高,期间连换了四个首相。
  但换个角度来看,较强的税痛感也不全是坏事。纳税人的权利意识会随着税痛感的增强而提升,这也是在倒逼政府提高公共治理水平,比如预算更加透明、提高行政效率、提高公共服务质量等。以房地产税为例,缴税后,纳税人很可能会追问:我交了这么多税,政府拿去干了什么呢?我家周边的医院搞得不太好,政府能不能改善一下医疗环境?便于理解,我们可以把房地产税类比成小区业主缴纳的物业费,如果你交了物业费,但小区里的垃圾没清理,你愿意吗?
  南风窗:你的意思是地方税改革要设计好步骤,在你看来,这项改革应该按照什么步骤推行?
  吕冰洋:地方税改革应该按照由易到难的顺序。目前来看,最可行的是“按消费地原则分配税收”。以增值税为例,营改增后,增值税按照央地“五五分成”的比例划分,依然取决于当地企业缴纳的增值税数额。未来,一个地区分得多少增值税,可以不再遵循生产地原则,而是取决于当地消费量占全国消费量的比例。这样一来,地方就不会对域内的企业提供那么多政策扶持,而是更加关注域内的消费环境。这种方式没有新增税种,也没有增加居民的税痛感,只是调节了政府的职能,所以可行性比较强。
  第二步改革难度要大一些,那就是个人所得税的改革。个税改革的方向是综合征收与分类征收相结合,未来,我们可以对劳动与经常性资本所得进行综合征收,作为省级政府的主体税,对非经常性资本所得如股票交易所得作为中央税。要知道,建立在综合制基础上的个人所得税,不仅是筹集财政收入的重要税种,还有其他重要作用,比如帮助政府有效掌握个人收入和行为信息,激发纳税人权利意识等。所以,个人所得税势必要实行一定程度的综合制,并由现在的代扣代缴转为自行申报。 
  企业是创造价值的环节,这一环节的赋税不应该过重,所以很多发达国家都以对人收税为主。由对企业征税转变为对人征税,这也是中国未来税制改革的一个重要方向。我们可以看一组数据,在美国,个人所得税占税收收入比重的35%,在OECD国家平均占25%,在俄罗斯占19%。中国的这一数据在2017年提高了一点,也才到8.3%。
  最后,难度最大的是开征一般性消费税和房地产税。
  南风窗:外界对房地产税的开征议论纷纷,尤其对房地产税发挥的作用分歧很大。在你看来,房地产税的开征,能够解决什么问题?
  吕冰洋:对于房地产税的功能,外界有多个期待:一是调房价,二是调分配,三是增加地方财政收入,四是促进政府治理水平提高。开征房地产税到底会达到什么效果呢?
  首先,调房价是不太可能的,放眼全世界,很少有国家用房地产税调节房价。中国征收二手房交易个人所得税、契税都没有抑制房价,征收房地产税也很难实现。第二,调分配也不行。分配有很多种,比如可支配收入分配、公共服务分配和财富分配等,房地产分配只是财富分配的一种。它的征收或许可以让有钱人更少的买房子,但他们还可以进行其他资本运作,比如投资股市、期货等产品。第三,将房地产税作为地方主体税种也不行,我统计过OECD国家房地产税占税收的比重,只有3.3%,这太低了。如果中国开征房地产税,税收占比还会更低,它对地方财政的帮助并不大。
  所以,房地产税的作用就是促进地方治理水平的提高。我们不能赋予房地产税过多的职能,给予它过高的期待,如果目标定位错了,那就麻烦了。