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二线城市地铁狂飙急刹车

二线城市地铁狂飙急刹车

本刊记者 何焰 | 2018-08-07 | 南风窗

  地铁,它拓展城区边界,更提升土地价值,这是一些地方政府舍弃BRT、有轨电车等更经济的交通线路建设的原因。

  地铁是城市的血管。
  “那北京就属于高血压!”陈雪松哈哈一笑,刹那又板下脸来,她是真的怕了北京的地铁了,“6号线挤得人没有尊严。”
  要是雪松在北京待得久了,她就会发现6号线其实不算什么,更挤的也有:1号线的国贸,2号线的西直门,4号线的新宫站……但此时此刻青年路上正挤着呢,她想象不到那些,“地铁快把我这小北漂的梦给挤碎了。”
  上海,早上7点半,地铁马上进站。
  即使是起点站,汪笑帆还是有点儿紧张。3、2、1……“妈的!冲啊!—”抢到座位就意味着美好的开端,但更多时候他会败下阵来,被男男女女夹在车厢中间,被裹挟着,奔赴新的一天。
  对于陈雪松和汪笑帆这种北漂和沪漂来说,地铁是链接工作与生活的桥梁,同时也提供着频繁的折磨。
  但实际上,地铁是目前世界上运输质量和效率最高的公共交通方式,若说地铁是痛苦,那它也是准时,是快速,是大城市里每天数百万人出行的首选。并且,截至2017年底,北京、上海的城市轨道交通线网水平仍旧是领先全国的,其总长度分别为685.1公里和732.2公里,各自由十几条长度不等的线路组合而成一张有机线网,这个城市线网还将在未来进行进一步的增长与优化。
  但中国只有一个北京,一个上海,一个广州或者深圳,地铁并不是所有地方都需要,或者是需要那么多。
  2018年7月13日,国务院办公厅(以下简称“国办”)印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见国办发〔2018﹞52号文》(以下简称“52号文”),根据统计,全国13座城市因为不符合52号文要求,不再具备承建地铁的资格。
  一日之间,13城“地铁梦”碎,国办一纸文件,给国内高热的地铁申建浪潮,特别是那些二线城市的地铁热按下了退温键。
 
  钱和人,提高的门槛
  地铁是拉动城市经济的利器,但它更是出行工具,应该有需求,才修。
  统计显示,截至今年7月,我国共有43座城市曾得到正式批复,可以建设以地铁、轻轨为主的城市轨道交通项目,但52号文出台之后,其中只有30座完全符合“申报新一轮建设规划条件”,剩余13座城市丧失新一轮的地铁申建的资格。
  在此之前,我国地铁项目申建的主要依据是2003年由国办印发的《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知国办发〔2003﹞81号文》(以下简称“81号文”)。与15年前发布的81号文相比,此次印发的52号文主要做了三个方面的修正,正是这些修正项,成为了卡住13城的新门槛。
  一是“新增”,新增了地方政府债务、交通企业债务、责任主体、规划期限等要求,以此剔除了9座地方债务率不符合标准的城市:哈尔滨、沈阳、西安、南宁、贵阳、昆明、呼和浩特、兰州、包头;
  二是“提高”,提高了81号文中所要求的城市轨道交通建设基本条件,要求申报城市的一般公共财政预算收入从100亿元以上提高到300亿元以上,地区生产总值从1000亿元以上提高到3000亿元以上,申报轻轨的标准,也相应有了大幅提高。因此,太原和乌鲁木齐出局;
  三是“变更”,由300万的城区人口变更为300万市区常住人口的要求,将包头、兰州、洛阳、呼和浩特、南通5市筛出。
其中,包头、兰州与呼和浩特3座城市属于地方债务率和人口要求这2大项指标均不符合52号文的要求,被重复被筛出的类型。
  另外,福州曾在2018年3月被发改委认为市区常住人口不达标而不予批准新一轮地铁建设规划,但该市随后进行了人口统计数据的更新,于是福州又重新进入了有资格申建地铁的城市行列。目前,福州的滨海新城快线已经通过了国务院审批,进入了工程可行性的审批阶段。
  而上述13座城市的“地铁梦”碎也可以划分为两类,一类以包头为代表,其相应的轨道交通项目整体上被无限期推迟,属于短期内彻底破灭;另一类是以呼和浩特为代表,则是暂停新建项目,已经启动的项目还是可以继续施工的,属于“缓中求活”。
  同济大学《城市轨道交通研究》主编孙章是国内知名的城市轨道交通专家,曾长期参与多个城市轨道交通规划的咨询工作,他对《南风窗》记者分析,看似严苛程度不同的两类管制的分野,实际上很好理解。呼和浩特的旧地铁项目可以继续施工,一方面是地铁建设到一定阶段,沉没成本太大,另一方面是地铁建设有很多不可逆的工序,进行项目填埋、修正的资金可能超过政府的补助,“骑虎难下,回不去了”。
  孙章认为,国家给予呼和浩特这类城市地铁项目的管制稍微宽松,是一种不得已的“保胎”政策,同时也寄希望于在放慢城市地铁建设速度之后,将城市地铁建造的亏损后移。同时,改革开放不停步,用增加的经济实力来冲减政府财政压力,使得“将死”的城市轨道交通项目在“缓中求活”。
 
  中西部要赶超东部
  1969年10月1日,北京的秋。一辆地铁进口机车从古城站呼啸驶出,北京地铁1号线建成投入试运营,中国自此进入了地铁时代。
  从1969年至今,我国的城市轨道交通发展经过了3个阶段,缓慢起步阶段、快速发展阶段和“超强度”建设阶段。
  孙章介绍,1969年-2000年属于缓慢起步阶段,全国只有4城开通地铁,平均每年新增运营4公里地铁线路;在2001年-2015年的快速发展阶段中,这一阶段全国有12座城市开通了地铁,平均每年新增211公里地铁线路投入运营;进入2016年之后,我国城市轨道交通建设进入了“超强度“建设阶段。
  2016年,新增运营地铁线路长度高达534.8公里,较上一阶段年平均增值翻了近2.5倍,仅一年之后,2017年的城市轨道交通线网长度增长额达到868.9公里,突破800公里大关。
  除了新增地铁线网长度呈几何式暴增之外,我国城轨建设规模也创历史新高。“成都、武汉、郑州,这三地的短期内建设规模已经超过了当年北京奥运会和上海世博会之前的轨道交通发展强度”,孙章说。
  2017年,仅成都这一座城市,便有368公里城市轨道交通项目在建,一则《成都地铁建设强度全国前列!》的新闻已经连续半年占据了“成都地铁”官方微信公众号的头版头条。据确认,目前,成都有9条地下线路在建,最少未来数年内,成都会保持当前的“满城尽在修地铁”的状态。
  “十三五”之后,中部省会城市在地铁规划、修建的进程中,强度有赶超北上广深之势态,诸多更加二线的城市也紧随其后,颇有“爆发式”状态。
  根据中国城市轨道交通协会副会长兼秘书长、教授级高级工程师宋敏华透露的数据,2016年以后,全国有100多座城市开始了城市轨道交通线网的规划,形成了百城百市同时发展轨道交通的“新局面”。
  东部某一线城市地铁设计研究院的资深工程概算人士对《南风窗》记者分析,我国当前,地铁每公里的造价约为7亿~11亿元,52号文明确要求其中财政资金投入不得低于总项目资金投入的40%,也就是说,每建造一公里地铁,地方政府真金白银最少要出资2.8亿~4.4亿元。
  而地铁作为准公共产品,具有“盈利难”的特性,“越运营越亏本”是普遍现象。所以,单价高昂、回本困难与地铁热潮相互激发,相当大程度地加剧了地方债务的负担。地铁是地方政府拉动经济的利器,但更是一种昂贵的“流行消费”,可能瞬间变成了地方政府的“烫手山芋”。
  52号文印发之后,全国共有9城因为地方负债率不符合标准被取消地铁申建资格,更多处于线网规划阶段的城市也因资金与债务审核的要求,被52号文拒之“地铁梦”的门外。
  但从长期来看,文件的“一刀切断”,并不是坏事。比如,部分地方政府试图以交通来引导城市边界拓展,其实是为了沿着地铁买地,但巨额的修建资金以及运营成本,以及城市的实力现状表明,这种算盘可能有问题。
 
  地铁规划的“胡焕庸线”
  在此次52号文大幅修正债务、收入、GDP等审核要求的背景下,关于远期客流量的一项重要指标却与15年前毫无变化,仍旧是“达到单向高峰小时3万人以上”。
  《南风窗》记者还有一个“意外”发现,经过52号文的新一轮筛选,部分西北地区的省会城市被踢出新一轮城市轨道申建的队伍之后,剩下的有资格的城市分布,更加符合“胡焕庸线”了。
  根据52号文,有资格申建地铁的城市分布进一步往东南方倾斜,北京、上海持续领先,中部省会、长三角、环渤海地区高歌猛进,而西北部省会地区却逐渐被筛出。这直接反映的是,相比15年前,我国人口流动与经济发展基本上一直都是同步的,区域不平衡问题依然严重。
  资深地方财政研究专家,上海财经大学副教授郑春荣对《南风窗》记者表示,从财政角度出发,考虑城市是否具有申建城市轨道交通的必要,有近期和中长期两个维度。近期维度是考察地方政府的一般预算收入能力是否足够支撑起昂贵的城市轨道交通建设支出,中长期则是主要考察城市的人口导入能力。
  但在我国人口流动近一步失衡的情况下,以呼和浩特、兰州为代表的西北地区省会城市丧失了中长期申建地铁的必要性。让人担忧的是,城市人口增长乏力带来经济增长减速,随之基础设施更新减慢,可能会再次造成西北部城市的人口导入能力下降,从而进入糟糕的恶性循环。
  52号文筛选的结果基本符合“胡焕庸线”。郑春荣认为,因为52号文是一个全国普适的标准,而不是对中西部的“扶持”政策。对过热的地铁“申建潮”出台一份限制是合理的,它不存在打压经济的问题,反而让各地政府看清自身实力与实际需要,“有多大本事,做多大事”,郑春荣说。
  但郑春荣也认为,也许可以为不同地区的城市制定一个阶梯式的轨道交通建设审核标准,会比“一刀切”更科学合理一些。
  孙章则对《南风窗》记者提出了另外的想法,他说,城市轨道交通建设应该是阶梯式的,而不是一开始就上地铁。从BRT到有轨电车,到轻轨,再到地铁,其造价、成本、速度、载客量、舒适度都是依次上升的。而且,上述不同的交通形式是可以共用城市轨道交通的规划红线的,随着城市的发展,彼此之间还可以相互改造,来应对不同时期的城市交通需求的变化。
  在孙章看来,如果真的要改善交通,对于一些暂时达不到申建标准的城市来说,追求“高大上”的地铁,不如利用好“短平快”的其他城市轨道交通。
  不过,在一些地方政府看来,地铁的价值恐怕远不止于交通本身。