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省域“副中心”,经济说了算

省域“副中心”,经济说了算

本刊记者 杨露 发自北京 | 2018-08-27 | 南风窗

  不少地方开始有建设区域副中心的打算,这到底是城市竞争的新模式,还是可能沦为行政命令下的资源浪费?

  城市之间竞争态势逼人,如今已然扩张到省域之间,加速了“平衡发展派”的副中心城市建设。现在很多地方城市在规划里都写着,自己要发展成为省域副中心城市,似乎人们动不动就可以“打造”出一个新的增长极来。
  问题远没有这么简单。
  当经济活动和人口大量集聚在某一个城市,并且这个城市对周边地区有辐射带动作用时,这个地方才能算得上是真正的区域中心,而副中心城市是在提升自身竞争力独当一面的同时,还需要承担主中心分离出来的功能,与主中心良性互动。
  归根结底,经济说了算。
 
  “暗战”副中心城市
  近日,四川省委鼓励和支持有条件的区域中心城市争创全省经济副中心。此前,绵阳曾提出定位为四川副中心城市,但现在7个城市,即绵阳、德阳、乐山、宜宾、泸州、南充、达州都一同站在了起跑线上。
  很多省份早已开始加快建设副中心。最早的是湖北省,“省域副中心城市”的概念就是湖北省社科院副院长秦尊文在2001年提出的。他认为,由于湖北人多地广、地域上东窄西宽,而省会武汉又偏于鄂东,客观上需要在鄂西确立一个“省域副中心城市”作为省会武汉的“二传手”。不能让人口集中往一个中心城市跑,这会出现房价高、人口多等系列城市病问题。
  他提出,能够在一个省份局部地区承担经济发展核心带动作用的城市可以被定位为“省域副中心城市”。2003年8月,国务院批复的《湖北省城镇体系规划》将武汉定位为“省域中心城市”,将襄阳、宜昌定位为“省域副中心城市”。
  此后,江西九江、赣州,河南洛阳、开封、南阳,甘肃酒泉、嘉峪关,广东湛江、珠海、汕头等城市分别在政府有关文件或规划中被定位为“省域副中心城市”。
  从目前全国各省经济社会发展来看,凡是经济发达省份,都是“双子星”或“三足鼎立”的城市格局。比如广东省有广州和深圳,福建省有福州、厦门和泉州,浙江省有杭州和宁波,江苏省有南京、苏州和无锡,山东省有济南、青岛和烟台。而经济欠发达的省份,都是省会首位度极高,一城独大的城市布局。
  那么,到底哪类城市被选作了省域副中心?在不同省份的实践中,所选出的副中心城市标准不一。例如四川,让七个城市经济竞争,其他省份则未必。
  秦尊文表示,“省域副中心城市,不像特大城市、大城市、中等城市、小城市的级别标准,有国家统一的规定。一般根据各个省、市、自治区的情况来具体确定省域副中心城市,主要考虑在某一区域内经济实力比较强、距离省会城市比较远的地方,通过建立一个副中心城市来促进当地的经济发展,实现省、市、自治区的协调发展。”
 
  问诊主中心“巨无霸”难题
  一座省域副中心城市是否产生了实际效果,可以从多方面判断。省域副中心城市的确立,使得城市知名度提高,城市基础设施进一步完善,交通往往是最先发力的部分,在交通上的辐射力对周边城市的聚合形态有着重要的影响。
  根据2017年飞常准大数据,绵阳南郊、珠海金湾、宜昌三峡三座机场的旅客吞吐量发展速度最快,如以出港运力比较,其同比增速均超过40%,有希望成为在其各自的省域中的经济“副中心”。
  不过仅仅看交通紧密度是不够的,人口集聚更重要。以湖北这座最早设立省域副中心城市的省份为例,《南风窗》记者查阅了近两年湖北省统计年鉴,武汉市人口净流入率达到了29.12%,宜昌市为4.74%,而襄阳为负数,为-5.11%。数据背后反映的趋势就是,武汉的吸引力已逐年强劲起来,然而副中心城市并没有跟上节奏。
  更为关键的是,省域副中心城市一个重要功能就是辐射周边。此前,三峡大学经济管理学院教师向云曾研究过宜昌市的经济辐射能力,从其数据分析的结果来看,宜昌市经济辐射力整体呈现缓慢增长趋势。
  湖北省内武汉市一城独大的局面短期内难以改变。早在2009年,湖北省社科院的“省域副中心城市”研究课题就明确指出,“缺乏足够的实质性支持”。因为一省资源有限,宜昌既没有武汉的城市规模和经济实力,也缺乏带动周边市、州的手段,区域合作意识和机制尚未形成。
  可见,一个省的经济体能支撑多少个副中心,能在多大程度上给予副中心支持。这也是省域副中心城市需要考虑协调的问题。
  如果纯粹通过省内调配来建设副中心,那么便是一种零和竞争游戏,它极有可能演变成“政策支持力度”下“大而全”的城市产业规划,带来“小而散”的产业配置,难以形成产业集聚优势。
  值得注意的是,2017年宜昌市GDP增速仅2.4%。很大原因是因为去年一年,宜昌关闭了沿长江1公里范围内大量化工企业。化工是宜昌重要支柱产业,宜昌市常务副市长袁卫东说,量多但“质”不够高,有必要牺牲当下速度。不过宜昌恢复得很快,到2018年上半年实现GDP1928.82亿元,实际增长6.4%。
  美国多中心城市建设经验也值得借鉴,美国东部城市群,以纽约为核心城市,又称为波士顿-纽约-华盛顿城市群,是世界上实力最强的城市群。历史上这个城市群经历了多次重大调整,纽约的资本优势,费城的重工业,波士顿的高科技产业,巴尔的摩的冶炼工业,最终城市群内的每一座城市都形成了各自的产业亮点。
  虽然每座城市的主导产业都是单一的,但放眼整个城市群,多样化、综合性的整体功能,远远大于单个城市功能的简单叠加。区域内产业布局调整合理,增大了城市间的互补性,从而增强了整个城市群的经济稳定性。这种思路,不妨套用到当今中国区域副中心的规划和建设上。
 
  城市化下一程:减量发展
  全国政协委员、北京国际城市发展研究院院长连玉明对《南风窗》记者表示,“副中心是一个承担了非核心功能的完整城市。衡量一个副中心的标准就是,是不是解决了主中心的问题,是不是承接了一部分功能,使得中心城市和副中心城市协调发展。”正如上海、广州不是北京的副中心一样,民国时期的重庆却可被称作“陪都”,这都与城市的功能有关。
  伴随着我国城市化的快速推进,为破解大城市病,建设副中心将成为大的主中心城市的一种必然趋势。无论是对于省域而言的副中心城市,还是对于城市而言的副中心,在本质上都是一样的,都是要破解区域发展不平衡所带来的城市问题。所以说,省域副中心城市的发展可借鉴北京在“副中心”上的规划实践。
  副中心概念就源于北京,这种行政推动的副中心结果,取决于采取什么样的发展模式。早在2005年,《北京市城市总体规划》就提出了构建多中心的空间格局,但 “多中心”并未真正落实。
  北京的问题表面上是人口过多造成的,实质上是功能太多带来的,这是造成“大城市病”的深层次原因。集中力量在通州建设北京城市副中心,成了疏解北京非首都功能的重要引擎。在京津冀中,北京是协同发展的核心,而通州是地处京津经济带轴心和环渤海经济圈中的核心枢纽部位。
  看似打造通州作为城市副中心已毫无疑问,但如何进一步明确通州的功能定位,实现主中心与副中心的有效对接是北京城市副中心建设中亟待破题的关键。
  “对于中心城市而言,‘瘦身’是为了更好地‘健体’,”连玉明提出,“中国经济的发展实际上就是城市经济的发展,今天到了一个很重要的拐点:减量发展。过去一直是增量发展,就是规模上无序的扩张。而减量发展即减功能,是中国城市未来发展的风向标,副中心城市的设立就是为了这个目标。”
  某种意义上说,副中心不是地域的概念,而是功能的概念。沿着这个概念出发,似乎更能容易探寻到城市发展的症结,副中心城市是为了解决主中心城市“大城市病”而生,这里所指的“大城市病”是一个宏观的概念,是城市发展过程中最大的问题,包括区域的协调发展和城乡关系。
  “大而全”的产业结构偏离了首都城市战略定位,疏功能必须以调整、转移和外迁北京的非首都功能为重点,对于这部分的规划,北京已然有了多方面的实践。北京构建了一核两翼的基本格局,城市副中心强调功能外移,直接的结果就是带来城市空间重构、产业重构和功能重构,这三个重构将对北京产生功能叠加效应。
  对于通州而言,北京市公共服务副中心是其作为北京副中心的定位,此外它也是一个相对独立的、完整的城市,但在建设现代化国际新城中会更加凸显其公共服务的功能。本质上,都是为主中心承担非核心功能。
  “今天,全国大多数省份都在竞争建设副中心城市,有没有一种可能性就是,以后回头看今天很多二线城市做的事,其实是资源浪费?”
连玉明否认了这个猜测,“不会的,或多或少都会有些效果,至少说明主政者有了战略竞争的观念。副中心城市可以有好几个,关键还是城市功能。”