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资源型城市突围的徐州样本

资源型城市突围的徐州样本

本刊记者 黄靖芳 | 2018-08-27 | 南风窗

  包括徐州在内,20个城市组成的淮海经济区,容纳了多座资源型城市和老工业基地,大多面临着相似的资源衰退、环境治理的难题。

  以往的徐州被煤灰和烟囱笼罩,作为江苏省唯一的煤炭生产基地,煤炭生产曾是当地的支柱和基础产业。
  在从不缺乏“明星城市”的中国东部经济区,位列其中的徐州正努力摆脱过时的标签,试图以不同于过往“资源型城市”的形象为人所知。这座城市正在积极求变。
  2013年,徐州被列入全国资源型城市可持续发展规划名单中。这是一个我们不陌生的名词,目前在广袤的国土上,分布着262个同类型的城市,它们被过去引以为傲的资源所绊倒,旷日持久的开发带来了沉重的积弊—生态和社会问题突出,发展内生动力不足。
  机遇的天平还会倾向它们吗?
  2017年12月,习近平总书记将十九大后的首次地方考察设在了苏北城市徐州,一定程度释放了肯定当地转型实践的信号,“资源枯竭地区经济转型发展是一篇大文章,实践证明这篇文章完全可以做好。”
  徐州在寻求转型和突围过程中,所经历的发展困惑和认知变迁,也许能为其他同类城市带来借鉴和思考。
 
  煤炭的记忆
  徐州的矿区分别位于铜山区、贾汪区和沛县境内。其中处于东北部的贾汪区又是最重要的煤炭基地,辖区最多时有煤矿250余座。
  现在不管走在贾汪还是徐州市区的街头,除了蓝白路牌上偶尔出现的“煤建路”“煤港路”等地名,已经很难找到煤炭留下的直接痕迹。但这些因为地壳变动而深埋于地下的远古积淀,深刻影响了整个城市的生活方式。
  陈先杨在贾汪泉西村居住了30多年,他说在这里只要问起上了年纪的人,几乎都藏有跟煤矿相关的生活记忆,他曾经当兵的父亲未退休前,就是在矿务集团所属的水利厂当厂长。小的时候,每条村里几乎都开有一口矿井,这组成了村里主要的经济收入。大量的采掘需求吸引了各地的劳动人口,包括四川、山东省,以及邻近的盐城等地区的青壮年都纷纷前来打工。
  处于鼎盛时期的煤炭业也提高了相应职业的地位,在徐州矿务集团(以下简称“徐矿”)张双楼矿工作的吴建群,80年代末的时候跟随父亲的脚步成为了一名一线工人,做的是掘进的工作,负责在矿层中开掘井巷,为后续的采煤做准备。那时候他看中的是成为正式工能带来的稳定收入和粮票、油票等福利,让他有“吃皇粮”的优越感。
  在20世纪70年代,徐矿的发展也达到新的高峰,不仅全局(当时还称为“徐州矿务局”)产量超过千万吨,跻身全国十大矿务局行列,在相应的改革措施中也敢于大胆尝试。
  “80年代我们已经率先实行了煤炭经济的总承包”,徐矿集团投资发展部部长庄建伟向《南风窗》记者表示,这是在计划经济向市场经济过渡的大背景下,为煤炭行业顺利走向市场的首次试水。
  徐州市财政局的资料显示,1988年煤炭行业的工人占到全市职工总数的25.83%,工业产值占到全市的9.3%,实现税金占6.8%。与多数资源型城市的生长路径相似,资源型产业无可置疑地成为了支柱产业。
  其实,煤矿工人除了优越的一面,也隐藏着比其他职业更多的风险。同样是本地居民的老王,在十八岁的年纪就辍学,被家里带去下矿打工,矿道里只有半米高的空间,他在里面作业需要一直趴着前行。每次上井出来后,他的脸都被蹭得漆黑,“连皱纹里都是黑色”。有一次,在井下爆破施工过程中,因为通知不及时,两个还在前方处理的矿工被突如其来的炸药炸掉牺牲,吓得他把这份干了半年的工作辞掉了。尽管收入不算低,但是他觉得实在是太苦了。
  在发展中,端倪初现的是环境问题。因为地下煤炭资源的过度开采,导致采煤塌陷地丛生,成为困扰城市进一步前进的难题。2017年的数据显示,有超过三成的塌陷地在贾汪,面积一共有13.23万亩。
 
  生态修复
  在总书记对徐州结束考察当天,新华网刊发了相关文章,为目的地“首选”徐州做出了解释,“徐州和全国一样人均GDP都在6万元上下,城镇化率都在60%左右,居民年人均可支配收入都在2.3万元左右……就几个主要统计数据来说,徐州的发展水平和全国平均水平相似度极高。”
  由此侧面可窥见,徐州身上不仅具有了资源型城市的身份,还有与平均水平接近的发展水平,因此徐州的发展可以说是既有普遍性意义,又有特殊性的经验。特殊性之一,就体现在对于生态修复的重视。
  盛夏的潘安湖湿地公园水生植物郁郁葱葱,如今当出租车司机陈先生从机场拉人到贾汪的时候,肯定少不了提起这个湿地公园。不过在这之前的很长一段时间,他其实都不怎么踏入这个区,因为那时候道路两旁都是黑乎乎的,是他不敢去的脏地方。但是现在,他接到的以此为目的地的游客越来越多;在公共假期来临的时候,六七公里外就开始大排车龙。
  在此之前,这里是徐州集中连片、面积最大的采煤塌陷地。据区委书记曹志向媒体披露的情况,当时政府只能拿出5亿元的资金,最终是通过各种途径,成功融资22亿元的资金,开启了对其进行为期五年的集中治理。
  对采煤塌陷区进行综合治理是一个世界难题,国内传统的模式主要为采煤塌陷稳沉后进行治理,即采煤塌陷—补偿损失—塌陷地闲置—治理,但是这个过程一般非常漫长,也导致了闲置土地不能有效利用。潘安湖的模式可以说是突破了以往的传统模式,集“基本农田整理、采煤塌陷地复垦、生态环境修复、湿地景观开发”四位一体的整治。即便如此,因为资金和资源投入的巨大,潘安湖的模式也难以进行大规模的复制和模仿。
  据曾参与徐州城市规划调研、对矿区修复有专门研究的中国矿业大学教授常江向《南风窗》记者回忆,对于以塌陷区为代表的生态治理修复,是一个动态的深入过程,不管是管理者还是普通市民,都经历了认知的不断变化。
  同是常江研究团队成员的另一位矿大教授罗萍嘉曾经在其发表的论文里提出这样一项观察,在2004年编制、2014年修订的《徐州市城市总体规划(2007-2020)》中,主要矿区区域大多处于尚未被规划覆盖的区域,对于工业废弃地也尚未提出具体有效的生态规划策略。也就是说,对于规划中还没有体现针对塌陷区的系统规划设计。
当然,这只是以徐州为例的一个普遍情况。事实上,徐州的采煤塌陷地综合治理工作起步很早,在1988年就开始了,是全国最早的三个采煤塌陷地农业综合开发复垦国家级示范区之一。但这更多反映的,是当时国内对城市生态规划普遍不够深入的思考。
  常江也承认,在塌陷地开始出现之初,人们习以为常地以为这块地就应该被废弃,也默认这就是采煤带来的正常现象。观念的改变源于客观形势的催化。当90年代城市化浪潮席卷,对建设用地的需求逐步上升后,对于塌陷地的利用开始逐步提上议程。在这方面,徐州从以示范工程为抓手开始,逐步推进修复的工作,从立体养殖到小片区的湖区改造,在国内取得了比较好的示范效果。
  塌陷地的修复意义除了能为城市生态景观和形象带来改变,更是为城市进一步的转型发展留出了空间储备。逐步认识到恢复生态的重要性后,现在的贾汪区更是以生态为支点,在区政府相关负责人回复《南风窗》记者的文件里提到,“推进转型发展过程中,贾汪区把生态转型作为突破口和主轴线,以生态转型带动和倒逼其他转型”。
 
  后煤炭时代
  2011年,徐州市贾汪区被列入全国第三批资源枯竭型城市名单。
  作为资源枯竭面临的后果之一—生态的治理其实需要投入大量的资金。庄建伟向记者透露,徐矿在徐州形成的采煤塌陷地就有24.2万亩,多年来已经累计投入了42.47亿元,主要用于建设湿地公园、水源涵养区和新农村特色小镇。
  煤炭开采的边际成本愈加提高,城市的产业结构也亟待更新注血,进入后煤炭时代的城市,应该如何是好?
  事实上,徐州是国内较早转型的资源型城市之一,在十几年前就开始了对产业的转型升级。
  转型有客观上的倒逼影响。徐州煤炭的开采历史悠久,而且承担的是江苏省唯一能源基地的重担,庄建伟形容,这是一个“经济大省,能源小省”,综合因素决定了其面临枯竭的时间会比其他城市更早。进入21世纪,徐州矿区的剩余可采储量仅剩3亿吨。
  作为立足在徐州的能源企业,徐矿的转型路径是和徐州整体转型的步伐一致的。在面临着资源接替、人员转移等紧迫的问题后,2003年开始徐矿向外创业,到西部和境外开发能源,也由此带动了一批原本的失业人员异地安置和就业。而徐矿的定位也从主要提供煤炭能源向发展煤电化核心产业、服务江苏能源安全保障的特大型省属能源集团转变。
  寻找替代性产业也是城市转型的主要出口,徐州现在已构建以装备制造、食品及农副产品加工等6个优势产业为主体,新能源、新材料、新医药等6个战略性新兴产业为先导的“6+6”现代工业产业新体系,“徐工提出提前一年在2019年实现世界前五、2024年实现世界前三的目标,”在装备制造业的代表企业徐工集团回复《南风窗》的文件里提到,“其最关键支撑是落地‘技术领先、用不毁’行动金标准”。
  当然,转型的阵痛和遇到的困难也仍然明显。光是在贾汪,就仍旧还有6万余亩塌陷地未能完成治理,如何筹集资金、因地制宜进行开发利用,都是未来必须面对的实在问题。
  在接受采访时,庄建伟也直言,自从20世纪70年代被当时的煤炭工业部划归到江苏省后,徐矿就转变成了一家为江苏省服务的省属企业,这样的性质也让徐矿在与其他能源央企竞争时处于劣势,难以获取最优质的资源和政策的倾斜。
  而同时,徐州也在不断走向战略的高位。2017年6月,国务院正式批复《徐州市城市总体规划(2007-2020)》,明确了徐州淮海经济区中心城市的定位。值得一提的是,以江苏、山东、河南、安徽等20个城市组成的淮海经济区,容纳了多座资源型城市和老工业基地,大多面临着相似的资源衰退、环境治理的难题。
  未来的徐州的进一步发展有其优势,比如优越的交通区位,地处苏鲁豫皖四省交界,徐州是京沪线、陇海线两大铁路干线的交叉,高架快速路和公路资源都相当发达,京杭大运河徐州港是全国主要的内河港口之一。
  同时,常江向记者分析说,徐州作为苏北城市,能享受到更多来自省内的政策支持。由于近年来苏南苏北城市发展差异的拉大,苏南的产业在十多年前就开始有策略地向苏北转移,带动了当地工业迅速增长,也让徐州的转型道路有了更多的保障。
  徐州还有很长的道路要走,这个探索过程也将有益于其他资源型城市的转型。