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香港与澳门,不同市政治理模式的启示

香港与澳门,不同市政治理模式的启示

本刊记者 荣智慧 发自澳门 | 2018-09-13 | 南风窗

  香港是很典型的精英社会,但实际上比较平衡,因为平民百姓有争取权利的空间、表达的平台。

  澳门理工学院公共行政课程副教授黄兆辉于2018年出版了新书《积极不干预—港英政府的中国通》,该书在本年度的香港书展上引发热烈反响。黄兆辉一直关注香港、澳门的城市治理问题,出版有《小政府 大社团:澳门的后-后现代性与后传统生活》《国家与经济发展:一个比较历史性的分析》《新后现代管治:从市政管理看最深层矛盾》《僵尸之城:香港与澳门的社会模式比较》等著作。
  针对香港和澳门公共管理的不同模式,黄兆辉指出了市民参与、官民良性互动的重要作用。“积极不干预”的做法,对新时期发扬市民能动性、从毛细血管的层面来组织社会管理均有十分积极的意义。《南风窗》日前专访了黄兆辉副教授,共同讨论了关于城市治理的关键概念与问题。
 
  管理文化 
  南风窗:最近正值台风天,香港经常受台风影响,但是很少听到水浸街的新闻。一个城市的市政设施、公共管理,除了考虑自然条件,还需要考虑什么因素?
  黄兆辉:除了天气、地理因素,还要考虑人的生活的问题。普通人的生活问题,是由区议会来提出的。香港会把市政的权力下放到非常低的级别。区议会是一个很传统的权力机构,之前的权力很大,现在有所缩减。
  香港有18个区,每个区都会选举一些对地区最熟悉的人、人脉最广的人,他她可能很年轻,没有很高的学历,但是一定要居住了很久,每件事情都懂,这样才能为居民谋福利。所以选举的时候,区里的居民都选自己最熟悉的人。
  像香港之前有所谓的三级议会,立法局、区市政局和区议会,前特首曾荫权就是沙田民政处的政务专员,是有很大的法定权力的。现在叫民政委员,权力小于过去。专员会跟居民代表会谈。还有一些互助委员会,没有法定的权力,主要是保护个人财物、搞好交通,互相帮助。也有咨询委员会,粗略估计现在还有600个、700个。
  外地人看香港,以为是从上而下、行政主导的治理模式,我认为不是这样,它既不是政府主导,也不是民众主导,而是二者之间维持着良好的关系。这样在城市管理方面,就会有很多比较“贴心”的举动。
  南风窗:“港铁”沙中线出现了工程事故,受到了很大的关注。这种重大的公共事件,是否在管理模式上出了问题?
  黄兆辉:香港曾经以自己的管理模式为傲,因为它很少存在“power harassment”(权力骚扰)的问题。以前不允许这种东西发生,一个公司、一个机构,不同部门的职员,每一个人都有不一样的职能、职位,是主动做事还是上级安排?
  香港学习了英国的管理文化,注重专业分工、明确关系,边界在哪里,每个人能做什么、不能做什么,都划出来。然后专家就负责好自己这一部分,整体上再讲究团体合作。
  香港也学习美国的管理文化,不会用级别来强制下属,做非专业的决定。
  两种管理文化的反面就是power harassment,比较少在以前的香港的专业管理层发生。
  现在出现几桩公共工程的丑闻,很多是因为赶工。以前的模式很花时间。就像钢筋和螺帽的对接口不吻合,负责螺帽的经理就应该报给上司,上司再向钢筋部门申请,把有问题的钢筋返工,几千根钢筋出问题,花好几个月重新做出来。
  这个时间上级觉得划不来。这是不注重专业了,也就有power harassment的问题了,我是上级你就听我的,我觉得可以做就做下去,结果问题就出来了。
  南风窗:香港的治安管理是如何演变的?不像电影《五亿探长雷洛传》里那样充满戏剧性吧。 
  黄兆辉:港英政府过去不太管。香港中国人的比例很高,最低时期也有90%,而且中国人的生活习惯和英国人不一样,他们就不想管得太多。而且还有很多历史遗留的问题,像新界还有一些永久性的“地主”,要去管理很麻烦。100多年里,英国人都不太管中国人,只要不出太大麻烦就好。
  在香港,过去有很多不良的习俗、不好的传统。比如有“妹仔”,就是小女孩卖给人家做童工,英国人说是奴隶。比如有烟馆,卖鸦片的。黄赌毒都有的,很乱的。
  二战后开始管了,战后人口激增,贪污,污染,都暴露出来。这时候就有区议会、咨询委员会、互助委员会,主要还是给予香港市民非常多的发声机会、与政府沟通的渠道。
 
  空间正义
  南风窗:香港的不同社区,警察的配置有什么不同吗?
  黄兆辉:以前有一些区别,现在几乎没有了。现在的穷人和以前的穷人不一样,以前穷呢,他就犯罪了,往往这个社区需要警察多点。现在穷都是相对的,香港年轻人说自己没钱,一年也看好几次演唱会,去日本、韩国旅游,他们根本不会去犯罪。香港的治安很好,警察配置也就区别不大了。
  而且以前有穷人,他们觉得社会蛮公平。现在不穷了,他们倒觉得不公平。
  南风窗:你认为这种心态是什么造成的?
  黄兆辉:现在赚钱的机会多,沟通也快,交通也发达,人家赚钱就赚得快,赚得容易。同样的条件,你赚不到,自然就不高兴。当然,很多人赚钱也不是很老实,也是一个原因。
  南风窗:香港的垃圾堆填、化工厂选址,是否也催生“邻避运动”?政府该如何处理这种问题?
  黄兆辉:垃圾场好像已经饱和了,堆填需要大量的土地,现有的不够用了,还要再找地,居民就反对。像“绿置居”(保障房),因为香港土地很少,选址的时候,很多人都不同意在自己小区附近搞。还有政府要建公屋、戒毒所,他们也不允许,觉得把自己家的环境搞坏了,搞复杂了。
  这个受到土地、文化、政策问题的综合影响,不是任何简单的办法就可以解决问题。
  南风窗:有人针对城市空间的不平衡发展、公共空间私人化的问题,像香港有不少“私人道路”—提出“空间正义”的概念。你如何理解这个概念? 
  黄兆辉:这个问题可以参考马来西亚。比方你去吉隆坡,它的旧城区重建得很好,很多天桥很长,天桥里面有空调,很舒适。还有很多城轨、地铁,这些他们有五六个不同的营运商去搞,处于竞争状态,不是只有一个部门提供服务。
  吉隆坡的中心区一直向高发展,它没有去郊区发展,而是在中心增加公共空间。商场很大,很多,好像一个蜘蛛网,那些天桥就延伸到商场去。在吉隆坡你都不用到地面上去走,不用风吹日晒。
  现在荃湾也这样做。盖了很长的天桥,把所有的建筑物都连在一起,四通八达。这也是一个做法。到了港澳码头、信德中心码头,可以一直在天桥里走,通过很多商业大厦的二楼商场接驳天桥后,走到湾仔,也不用到地面上来。
  以前天桥是盖给汽车的,现在是盖给行人的。这个公共空间其实就是“正义”的,给走路的人而不是开车的人提供了更多的方便。
 
  积极不干预
  南风窗:你的著作《僵尸之城:香港与澳门的社会模式比较》,是如何比较香港和澳门的?
  黄兆辉:澳门是社团模式,它是全世界社团密度最高的城市。在澳门,每个人都有加入社团的经验,什么名堂都有,很容易登记的。这也是以前葡萄牙人遗留的制度。社团的社会影响力很大,我们叫NGO,或者更多叫NPO,它的理论就是,资本主义是不能够永续的制度,不断追求营利,把世界资源分散开,鼓励消费,超出自己的需求—这些都为城市带来负面的问题。社团制度,如果进一步优化,是可以解决很多社会问题的。
  香港是资本主义制度,可是社会问题比其他城市都少得多。资本主义制度的香港跟社团模式的澳门正好相反,但是深入去看,澳门的社会问题很多,香港的社会问题很少,这是很奇怪的。
  原来香港的资本主义制度,不是单纯的资本主义,它有三级议会,不是纯粹的行政主导,所以社会稳定一些。澳门的社团没有发挥应有的功能,我们用Anthony Giddens(安东尼·吉登斯)的理论,如果社会能够有反省力,社团帮助每个人去反省这个社会该如何运作,那么社会将会良好地运转。但是社团的反省力做得不够。葡萄牙人根本不管,没有政府的配合,社团自己搞自己的民生工作,很吃力,没有效果。政府的态度是非常重要的。
  南风窗:有人认为全球很多大城市管治都存在着精英思维,比如有“洁癖”,比如缺乏包容性,你怎么看待“精英思维”?
  黄兆辉:其实这个概念,去看发生在香港和澳门身上的事情是很奇妙的。香港本来的社会结构,是很典型的精英社会。但是,政府赋予底层人士地位和权利,还有说话的机会,所以香港表面上精英社会,实际比较平衡了,没有太精英的感觉,平民百姓有争取权利的空间、表达的平台。
  澳门也是很奇怪的,社团社会应该是非精英化的,而且社团都不大,都是平民,澳门本应没有精英主导,但是这么多年,反而精英是说一不二的。这也和澳门的经济结构相关,博彩业为主,占GDP的80%~90%,可以说澳门的税都来自他们,因此政府和平民都给他们面子。交税交得最多的人就是最有钱的人嘛,影响力非常大。
  南风窗:读了《积极不干预》,我有一个“题外话”,就是你的思路跟约瑟夫·列文森的《儒教中国及其现代命运》(Confucian China and Its Modern Fate)是一脉相承的,都在处理中国知识分子政治治理上的“儒教”思想,只不过你的着重点是那些在香港工作的“中国通”。
  黄兆辉:这个不是题外话。想要理解中国治理,理解孔子是非常重要的。
  现在有很多孔子学院,但是还不够普及,还没到很流行的地步,不过也开始在世界各地发芽了。这很好。我们很多人对孔子有误解。我们用生活经验来理解孔子,而香港以前那些洋人,他们是用逻辑、推理的思路去看孔子,他们的体会跟我们不一样,得出来的东西也很不一样。
  比如君臣关系、父子关系,君-仁、臣-忠、夫-义、妇-顺,他们认为这些都是交换条件。前提存在,结论才能存在,这个说法其实是很合理的,不像我们理解的那么“天经地义”。
  所以这就不是power harassment,是有前提的,有条件的,强调政府必须保持它的合理性。香港那些“中国通”的看法,对我们的治理是非常有启发的。