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治理大变革

治理大变革

本刊记者 赵义 | 2018-03-24 | 南风窗

从对过去五年治国理政的简单梳理可以看出,治理现代化之所以成为改革开放的突破口,原因在于用治理来保证发展进程不被打断,更在于它成了改革开放继续深入的关键枢纽所在。

  2018年全国“两会”正在召开。稍微留意的人们都会有一个共同的感受,这次两会,将对中国的未来产生非常深远的影响。从去年党的十九大,到这次全国“两会”,最高领导层将又一次完成新老交替,一个新的政治周期已经到来。
  严格来说,这个政治周期从党的十八大就开始了。过去五年,这个政治周期的逻辑逐渐展开,到了今天已经清晰可见。借助于此次全国“两会”,我们也已经可以基本看清楚未来政经大势的走向。
 
  改革开放再出发的突破口
  当代中国的历史方位很清楚,那就是中国特色社会主义新时代。而当代中国最鲜明的特色是改革开放。2018年是改革开放第40个年头,这个机缘也很自然的意味着,进入新时代同时也是中国的改革开放事业再出发。
  再出发,从哪里出发?或者说,今天改革开放事业的突破口在哪里?答案是国家治理体系和治理能力的现代化。
  我们说今天政治新周期的逻辑的展开,从社会各界的角度来说,就是和国家治理发生碰撞和磨合的过程。过去五年,有很多重大事件的发生,已经说明了这一点。在过去五年治国理政的实践基础上,通过党的十九大和全国“两会”,治理现代化的重大改革部署开始落地。
  回顾改革开放之初,中国亟待解决的是封闭半封闭下的落后状态。面对意识形态教条和体制弊端的羁绊,改革开放是从局部开始突破的,局部的经验上升为国家意志,持续扩大着开放和市场化的广度和深度。
  我们不能忽视的是还有一条线索,即国家治理。只不过,过去的市场化和国家治理的碰撞,是以宏观调控、反腐败、政府机构改革、内外资所得税统一、劳动法等具体议题的形式展开的。改革开放历史上,有很多企业和企业家的命运跌宕起伏,其背后都是与这些具体议题的碰撞,比如调控经济过热、以产权问题表现出来的企业家与地方的矛盾、腐败小集团的瓦解等等。产权、宏观调控、政商关系可以说是解读过去倒掉的企业家命运的三个关键词。
  如果说过去在红和黑之间有广大的灰色地带—这并不难理解,局部突破必然意味着暂时性的“违法”状态(不管这个“法”是指法律条文还是意识形态教条),那么,今天的治理现代化就是要缩小灰色地带。灰色意味着没有稳定和持久的预期,今天我们常说的过去积累起来的诸多社会经济问题和矛盾,从根本上说是因为这样灰色地带的存在。这正如一个企业,发家的时候可能是一个样子,而发展起来之后,要真正成为一流企业,就需要规范化一样。
  而在今天,国家治理现代化已经是一项主动进行顶层设计、有着全盘计划并由最高层推动执行的整体方略,并成为改革开放再出发的一大突破口,这有很深刻的时代原因。
 
  读懂新时代的治国理政
  简单梳理一下过去五年治国理政的实践,我们可以更清楚的看到,为什么治理现代化是改革开放再出发的突破口。
  过去五年治国理政的实践,其实正是围绕新的社会主要矛盾而展开的。社会主要矛盾的变化在理论上是一种精炼的概括,在现实生活中体现为“问题”。首先对经济下行压力的判断是,其中固然有全球性、阶段性因素的影响,但根本上是结构性问题。如果不注重转方式调结构,只是为短期经济增长实行刺激政策,必然会继续透支未来增长。面对传统经济发展方式积累的矛盾和问题,如果一直迟疑和等待,不会会丧失窗口期的宝贵机遇,而且还会耗尽改革开放以来积累的宝贵资源。
  在2018年《政府工作报告》的过去五年工作回顾部分,出现了这样的重要论断:过去五年,中国经济实现了重大结构性变革,经济增长实现由主要依靠投资、出口拉动转向依靠消费、投资、出口协同拉动,由主要依靠第二产业带动转向依靠三次产业共同带动。这是我们多年想实现而没有实现的重大结构性变革。而快速崛起的新动能,正在重塑经济增长格局、深刻改变生产生活方式,成为中国创新发展的新标志。
  中国经济的这个重大结构性变革,是中国的开放和市场化进程进一步深化的重大进展。新动能的快速崛起,给国家治理尤其是监管提出了新的挑战。《政府工作报告》提出的扩大开放的具体措施,比如全面放开一般制造业,扩大电信、医疗、教育、养老、新能源汽车等领域开放;放开外资保险经纪公司经营范围限制,放宽或取消银行、证券、基金管理、期货、金融资产管理公司等外资股比限制,统一中外资银行市场准入标准;全面复制推广自贸区经验,探索建设自由贸易港,打造改革开放新高地等,都对治理提出了新的要求。
其次,现在也是发展面临的各方面风险不断积累甚至集中显露的时期。这些重大风险,既包括国内的经济、政治、意识形态、社会风险以及来自自然界的风险,也包括国际经济、政治、军事风险等。如果发生重大风险又扛不住,全面建成小康社会进程就可能被迫中断。
  如果结合改革开放的历史,很清楚的是,不发展有不发展的问题,发展起来又发展起来的问题,而发展起来的问题并不比发展起来前少,甚至更多更复杂了。新形势下,如果利益关系协调不好、各种矛盾处理不好,就会导致问题激化。
  的确,以今天中国经济的体量和中国社会的复杂程度,我们面临的问题和矛盾,不仅是在量上比过去为多,在质上也是不同。比如化解以高杠杆和泡沫化为主要特征的各类风险,出于斩断风险传染的迫切性,为了消除发生系统性风险的威胁,需要适时果断采取外科手术式的方法进行处理。过去五年这方面的做法,人们也都看到了。而现在则是要回到治本上来,在治理体系和治理能力上进行重大变革。再比如社会贫富差距过大,这是所有掉进中等收入陷阱的国家的一个共性。如果说在改革开放之后,扩大开放和深化市场化改革,就能自动带来普遍的收入提高的话,那么今天这个命题已经不完全正确。贫富差距的缩小乃至一个更加公平社会的出现,一定是主动进行现代化治理的结果,而不是在开放和市场化进程中自发出现的。
  从对过去五年治国理政的简单梳理可以看出,治理现代化之所以成为改革开放的突破口,原因在于用治理来保证发展进程不被打断,更在于它成了改革开放继续深入的关键枢纽所在。
 
  现代化治理是最重要的“基础设施”
  对任何一个经济体来说,治理的重要性都是不言而喻的。对当代中国而言,现代化治理可以说已经成为最重要的“基础设施”。所以,治理变革不是修修补补,而必须上升到“现代化”的高度。那么,到底怎样才是现代化的治理?
  从党和国家机构改革到全国“两会”所要决定的修宪和其他重大改革事项,我们可以更具体的理解现代化治理的内涵。这些重大改革事项,很多是社会各界议论已久的议题,如今终于开始破冰。从回应的社会重大关切,也可以看出治理现代化的重要性。
  关切,意味着一种敏感度。比如从企业家角度来说,对产权保护就是高度敏感的。《政府工作报告》指出,产权制度是社会主义市场经济的基石。与过去特殊历史条件下的产权不清(比如红帽子企业)不同的是,今天的产权保护更多的是法治化的营商环境。即使产权归属是明晰的,但由于产权交易和纠纷法治化水平不高,产权遭受侵犯的现象仍然比较多。这在国家治理上就必然要求划清正常的法律要求和实际上的侵夺型干预之间的界限。正如刘鹤在参加山西代表团讨论时说的,“营商环境关键是在透明法治下保护好产权,保护产权必须充分,这是根子上的问题,小打小闹的事儿都可以再说,但根本的事儿一定要做到。”
  产权保护是降低制度性交易成本的一部分。事实上,无论何种重大社会关切,我们几乎都可以相应的看到由于治理体系不完善带来的制度性交易成本问题。营商环境对制度性交易成本的敏感度比较直接,比如办照办证、吃拿卡要、税费负担等等。《政府工作报告》有很多具体举措,包括在全国推开“证照分离”改革,重点是照后减证,各类证能减尽减、能合则合,进一步压缩企业开办时间。大幅缩短商标注册周期。工程建设项目审批时间再压减一半;全年再为企业和个人减税8000多亿元,促进实体经济转型升级,着力激发市场活力和社会创造力;全年要为市场主体减轻非税负担3000多亿元,不合理的坚决取消,过高的坚决降下来,让企业轻装上阵、聚力发展,等等。
  制度性交易成本集中体现但绝不局限于营商环境。相对于这些,司法公平、合理税制、金融监管、破除市场的隐形壁垒、公共服务资源的供给等,更触及到深层次的体制性机制性问题。在新的政治周期下,司法体制改革、金融监管体制改革、中央和地方事权和支出责任划分改革等等,都已经或者正在取得突破性进展。
  治理体系现代化是冲着问题去的,与问题针锋相对,但又不是局限于问题,而是从突出问题入手,着眼于中国特色社会主义制度的逐渐定型这个宏大历史命题。就是说,现在的治理大变革,是着眼于构建与社会主义现代化强国相配套的成熟和定型的制度体系。从过去五年的实践和正在推进的改革,我们可以看出这套制度体系的基本逻辑是既能够有效降低实体经济发展的制度性交易成本,又能有效减少社会贫富差距、维护社会公平,更能维护高质量经济体系的健康。
  这些重大改革都还在进行当中。《深化党和国家机构改革的决定》提出了本轮机构改革是要构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。这也是国家治理现代化的组织基础。最重要的还有治理的规则的确定,这方面既有处于空白的情况,又有存在缺陷的情况。可以肯定的一点是,社会重大关切的多样化,本身就意味着现代化治理实际上是一种有执政党统一领导下的多元化治理。那么,规则的形成过程也就是执政党统一领导下的多元化力量共同参与的过程。这也是2018年全国“两会”开启新的政治周期之后的重要看点。
  从改革开放40年尤其是过去五年的实践可以看出,在治理现代化的过程中,公权力的过强,会妨碍市场和社会的发育;公权力过弱,往往又会导致社会经济灰色化甚至黑化的后果。如何把握好这个平衡,以党和国家机构职能体系的变革,推动现代化治理规则的建立健全,对于我们建设社会主义现代化强国具有关键性的意义。