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咬咬牙,突破“财政三角困局”

咬咬牙,突破“财政三角困局”

本刊记者 郑嘉璐 | 2019-03-23 | 南风窗

  在“财政三角困局”面前,中国政府不仅需要平衡各项政策的智慧,更需要刀刃向内的勇气。

  公元前157年,47岁的汉文帝在未央宫病逝。撒手人寰前,他回顾在位的23年,心中该是欣慰的。汉文帝即位时,汉王朝深陷贫穷与动荡。外敌入侵,底层反抗,诸侯叛乱,这个建立不久的大一统帝国岌岌可危。可在他去世时,社会稳定、百姓富足,盛世气象初显。
  汉文帝做对了一件事,那就是减税。登基的第二年,他就将农业税由1/15减到1/30,后来干脆宣布不再征收农业税。汉朝初年,农业占国民产出的90%以上,放弃农业税,就等于放弃了最主要的一笔收入。但汉文帝明白,减税能缓解百姓负担,发展民间经济,这比财政宽裕重要。
  税率降低后,政府财力不足的问题凸显出来。为了压缩财政支出,汉文帝从自己入手,节衣缩食,不修工事,同时减少皇室、官员和军队的花销,避免一切不必要的开支。
  中国历史上,愿意通过减税来推动社会进步的执政者凤毛麟角。原因很简单,税收是政府的主要收入来源,减税往往意味着政府可支配的钱变少了,没钱的日子可不好过。
  最近几年,“减税”成为中国政府的大政方针。特别是在今年的《政府工作报告》中,“减税”一词被反复提及,是最受关注的焦点。李克强总理在报告中坦率地说,减税会给各级财政带来很大压力,各级政府要过紧日子。
  2019年,税要怎么减?政府的日子又将怎么过呢?
 
  超预期的“两万亿”
  “今年全年将减轻企业税收和社保缴费负担近两万亿元。”总理话音刚落,台下,人大代表们用最热烈的掌声回应2019年减税目标。
  掌声中,或许还包含着一丝惊讶。早在去年年底召开的中央经济工作会议上,官方就明确了今年将实施更大规模、更有力度的减税降费政策,但超出外界预期的是,减税的力度竟然这么大。2018年,中国全年减税降费规模约为1.3万亿元,超过了年初设定的1.1万亿元的目标。在各级财政更加紧张的2019年,外界普遍预计,减税降费的总规模不会超过1.5万亿元。两万亿元,接近前一年目标的两倍,财政受得了么?
  这两万亿元的减税要由多项措施合力实现,其中最重要的是下调增值税税率。2017年以前,中国增值税的普遍税率是17%,低税率是13%,经过连续几次税率减并,这两个数字将会调整至13%和9%。换句话说,今年中国增值税的普通税率水平将相当于改革前的低税率。
  调低增值税税率的效果十分明显。作为中国的主体税种,尤其在“营改增”改革之后,增值税占到税收总收入的近40%。哪怕是税率降低1%,都会带来千亿级别的降税幅度。有专家估算,本轮增值税税率下调之后,将产生五千亿元的减税效果。
  从去年的16%降到13%,3%的降幅也超出了外界预期。在两会第二场“部长通道”上,工信部部长苗圩表达了对减税幅度的惊讶。两会前,在增值税税率调整的问题上意见并不统一。苗圩说,有部分同志主张降一个点,降太多会对财政收入影响过大;还有部分同志认为应该多降一点。出乎他意料的是,总理承诺的既不是降一个点,也不是降两个点,而是直接再降低三个点。
  增值税税率的调整属于结构性减税。意思就是,这是针对特定群体、特定税种的选择性减税,而不是“雨露均沾”。除了结构性减税,总理在报告中还提到了普惠性减税,指的是今年1月针对小微企业所出台的政策:提高增值税小规模纳税人起征点,放宽小型微利企业标准并加大优惠力度。
  这项以“放水养鱼”为目标的减税举措主要包括三个方面。首先,小微企业的增值税起征点由月销售额3万元提高到10万元,这意味着,大量小微企业不再需要缴纳增值税。而且,随着认定标准放宽,小微企业的数量大增。据测算,小微利企业户数将增加至1798万户,占全部纳税企业的95%,其中98%是民营企业。最后,所得税的优惠力度加强,进一步减轻企业负担。预计这项普惠性措施的减税规模将达到两千亿元。
  除了减税,还有降费。其中就包括外界最关心的社保缴费。社保费的主要问题是名义征收率和实际征收率存在一定距离,随着征管水平提高,企业面临着过高的社保费负担。今年,养老保险单位缴费比例要下调三个百分点,从19%下降至16%。这是2015年启动社保降费以来,费率降幅最大的一次,企业的用人成本会随之降低。
  这些减税降费措施有个共同的特点:重视企业的感受。工作报告中多次提到,企业的税费负担要有“实质性下降”。用《政府工作报告》的话说:“坚决兑现对企业和社会的承诺,困难再多也一定要把这件大事办成、办好。”
  这体现了中国政府的决心,从中也可看出减税降费面临着的诸多挑战。
 
  财政“不可能三角”
  财政学上有一个“不可能三角”定律,即政府不可能同时实现积极的财政政策、减税和控制债务这三项目标。说得通俗一些,一个人不可能同时做到少挣钱、多花钱和不借钱。
  把这三个方面拆分开,每一项都不能放松。
  减税降费是今年财政政策的头等大事。针对制造业和小微企业的减税措施能即刻缓解企业负担,激发市场活力。今年经济下行压力大,消费增速减慢,大力度减税必不可少。长期来看,低税率更能增强发展后劲,涵养税源。
  地方债务风险关乎金融和财政安全,必须严控。过去,许多地方违规举债,产生的隐形地方债已经积累了不少债务风险。为了避免地方政府资金流断裂,引发严重的经济波动,财政部连续多年打击变相举债,对新增债务控制得非常严格,地方政府想借钱很不容易。
  挣的钱少了,借钱变难了,能不能少花一点?中国的财政支出主要是民生性、生产性支出:要么是维持经济中高速增长的推动力,比如基建投资、企业补贴;要么是教育、三农、生态等关乎国计民生的支出。这些支出都是刚性的,不可能锐减。财政预算也证明了这一点,2019年全国一般公共预算支出23.5万亿元,增长6.5%。宏观地看,并没有少花钱。
  在现实中,只能兼顾“财政三角”的两条边。可问题在于,无论作何选择,放弃的那条边都会积聚财政风险,这是对执政者的巨大考验。如果强行打破“不可能三角”,很可能引发更加严重的问题,比如陷入财政困境的地方政府可能会紧盯“非税收入”,猛增的不合理收费将成为企业的另一个负担。
  唯一的办法是找到政策的平衡点。财政“不可能三角”是宏观层面的分析,它从原理上揭示了财政政策的困难所在;具体到政策制定,可以通过一些折中的办法,让花钱、借钱和挣钱实现某种平衡,尽量避免财政风险。这在《政府工作报告》中有明确的体现,简单来说可以归结为开源和节流两个方面。
首先是开源,让可用的钱更多。
  提高赤字率是开源的重要方式。两会前,有财税专家建议将赤字率提升至3%以上,通过大幅举债来填补减税带来的财政缺口。报告最终公布的赤字率是2.8%,比去年多出两个百分点,赤字规模提高了3800亿元。按照《政府工作报告》的说法,赤字率没有提高至3%,是“为应对今后可能出现的风险留出政策空间”。也就是说,如果经济继续下行,明年的赤字率可能继续提升。
  赤字率没有猛增还有一个原因。今年,中国将安排地方政府专项债券2.15万亿元,比去年增加8000亿元,增幅近60%。这是我国地方政府专项债券首次突破两万亿元,这些钱将为重点项目建设提供资金支持,从而缓解地方财政的困难。这项债券不列入赤字,所以大幅度的提升并没有体现在赤字率上。
可以说,适度举债是中国政府为应对“财政三角困局”做出的让步。在严禁地方政府变相举债的前提下,合理提升债务规模,以此支撑减税和增支。
  另一条增收途径是央企、国有银行的利润。《政府工作报告》要求,今年特定金融机构和国有资本的利润上缴比例要提高。在财政困难时,要求国企更多上缴利润是可以理解的,其他国家也有过类似的做法。但这里需要特别注意,一定要避免财政对国企利润产生依赖,因为一旦政府习惯了这种轻松赚钱的方式,很容易为了扩充财源而加强国企的垄断地位,从而造成“国进民退”。这将对民营经济造成巨大的冲击,当然不是执政者的本意。
这些开源举措一定程度地弥补了财政缺口,保证中国不出现财政状况恶化的情况,更不能演变为财政危机。
 
  政府的“紧日子”
  只增收还不够,各级政府还都要过“紧日子”。全国“两会”之前,各省陆续公布了2019年的财政预算草案,“财政收支矛盾”成为各省的共识。山东省的表述是,受一系列减收增支因素叠加影响,2019年财政收支矛盾将十分突出;而首都北京说得更直接:可用财力大幅下降,为近年来财力最“紧”的一年。
  山东和北京还属于财力相对充足的东部沿海地区,中西部地区的财政压力就更大了。贵州省公布的预算草案显示,2019年,该省一般公共预算收入的增速仅为2%,而去年的增速有7%,相差五个百分点。
  收入增速放缓了,支出规模却没有缩小。各省普遍增加了对脱贫攻坚、科技创新、生态环保、民生等领域的投入,这就造成了巨大的收支缺口。
  财政压力空前,有些基层财政甚至面临着发不出工资的困境。为了缓解县一级财政的困难,中央优先安排了“三保”支出,专门用于保障工资、政府运转和基本民生的开销。财政部公布的数据显示,今年中央均衡性转移支付提高了10.9%,税收返还和一般性转移支付提高了9%。这些资金都是向财力薄弱地区、向中西部地区倾斜的,是这些地区维持财政运转的“救命稻草”。
  财力不足就要过“紧日子”,中央政府带头做了表率。《政府工作报告》要求,中央财政的一般性支出压减5%以上,“三公”经费再压减3%左右。一般性支出是党政机关维持运转和履职所需的费用,不仅包括“三公”经费,还包括办公楼建设及修缮支出、会议费、办公设备费、差旅费等。相对于刚性的民生支出,一般性支出的总量虽然不算大,却是少数可以压减的政府开支。
  上行下效,地方政府也做好了节衣缩食的准备。收支矛盾凸显的贵州提出,压缩省级党政机关行政经费的6%,用于教育精准扶贫。在此基础上,再压缩省级一般性支出的5%来加大对全省脱贫攻坚的投入。除了压减一般性支出,北京市还要按20%的比例下调“三类会议费”“公务接待费”标准。西藏、广西、黑龙江等多个省(自治区)也提出了过“紧日子”的具体措施。
  财政部部长刘昆在记者会上说,地方政府既要当“铁公鸡”,也要打“铁算盘”—不该花的钱“一毛不拔”,该花的钱就花在刀刃上。
  中国历史上的“铁公鸡”,还要说回汉文帝。“履不藉以视朝”,为了省钱,他可以穿着草鞋会见群臣。可要说汉文帝抠门,他又下发诏令“老者非帛不暖,非肉不饱”,规定80岁以上的老人,每月可接受粟米一石、肉二十斤、酒五斗。
  古人已经做出了表率。在“财政三角困局”面前,中国政府不仅需要平衡各项政策的智慧,更需要刀刃向内的勇气。