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从美国军费投放看中美竞争

从美国军费投放看中美竞争

慕小明 国防大学政治学院 | 2019-06-18 | 南风窗

  7500亿美元国防预算,是特朗普向铁杆“票仓”军工巨头的献礼之举。未来,中美两国可能围绕军费削减与军控谈判,展开周旋与斗争。

  近日,五角大楼公布了2020财年国防预算申请,总额高达7500亿美元,同比上升约4.7%。代理国防部长沙纳汉称,这是在国家安全战略驱动下精心打造的“经典之作”,是备战未来的重要里程碑。
  特朗普执政三年来,军费年年涨是出于什么意图?这样的高额预算,能在民主党人控制的国会众议院过关吗?从美国军费投放重点的变迁中,又可看出哪些是专门针对中国的?
 
  “美国优先”的军事逻辑
  根据特朗普政府提交的2020财年国防预算申请,五角大楼将获得7180亿美元,另外320亿美元主要用于美国能源部的核武器维护及其他开支。
为规避2011年《预算控制法》对基础预算的限制(上限为5490亿美元),美国国防部将980亿美元基础预算放到“海外应急基金”(总额为1640亿美元)里,变相增加了基础预算额度。
  从美各军种的预算支出看,陆军为1914亿美元、海军为2056亿美元、空军为2048亿美元,各军种预算经费趋于平衡。美军现役部队员额仅略微增加6200人,将达到133.95万人。
  从国防资源投入的优先顺序看,有四大重点发展领域:太空和网络空间等新兴作战领域、陆海空作战能力的现代化、人工智能和高超音速等技术创新,以及维持战备。
  美军在2017年升格网络空间司令部之后,又于2018年公布2020年建成独立“太空军”的具体步骤。2020财年国防预算将141亿美元投向太空能力建设,同比增加10%。在网络空间能力建设方面,美军计划投入96亿美元,同比增加15%。
  根据2020财年预算,美将继续增强第四代和第五代战机作战能力;海军作战舰艇计划增至335艘;陆军重点建设下一代战车、未来垂直起降飞机,并增强士兵近距离杀伤力。在“多域作战”方面,美军将投入310亿美元,主要用于加强陆基战略威慑,大力发展导弹预警系统、终端高空区域防御系统、定向能武器等。
  近年来,美国“军工复合体”加快发展人工智能、高超音速、定向能等颠覆性技术,进一步巩固与对手之间的技术代差优势。相关预算金额高达1040亿美元,如计划为无人驾驶和自主技术申请37亿美元(包括开发“进攻性无人水面舰艇”),为高超音速技术申请26亿美元(包括发展机载、舰载和陆基高超音速武器系统),为人工智能和机器学习技术申请9.27亿美元(包括发展高级图像识别),为定向能技术申请2.35亿美元(包括采购激光器用于基地防御)。
  维持美军战备方面,新预算计划投入1248亿美元。其中,陆军为装甲旅战斗队的关键训练和基础设施改进增加17亿美元;海军为维持和运用更具杀伤力的部队增加21亿美元;空军为基地维修、承包商后勤支持等核心战备项目增加12亿美元。而相对于这些“微改进”的花费,维持美军庞大的战备本身就耗资不菲。
  美国“岩石战争”网站指出,2020财年国防预算既是特朗普提前谋划2020年大选、向铁杆“票仓”军工巨头的献礼之举,也是美军着眼未来大国军事竞争、开启所谓“第二次变革”的重要举措。
 
  国防预算的“府会之争”
  特朗普此番提交的2020财年国防预算,在国内外均引发较大争议。譬如,1640亿美元的海外应急行动预算,几乎是2019财年的2.4倍,其中980亿美元名义上是海外作战行动开支,实际上却是变相增加基础预算。众议院军事委员会主席亚当·史密斯批评称,这是在公然嘲弄联邦预算程序,掩盖军事行动的真实成本。民主党资深参议员迪克·德宾认为,特朗普此举有违宪之嫌。
  由于近年来大幅增加国防预算,2019财年美国联邦政府财政赤字达9840亿美元,超过了奥巴马时期的两倍。特朗普政府2020财年预算提出,要在10年内大幅削减失业保险、教育补助、医疗补助、医疗保险等社会基本福利领域2.7万亿美元的政府支出,以在15年内实现财政预算收支平衡和赤字缩减。众议员科勒称,与大多数的总统预算案相比,这个预算太不现实,国会不会接受。若国会和白宫在今年秋季政府资金用尽时,仍未能达成一致,恐将再次触发停摆危机。
  尽管如此,2020财年国防预算在国会获得通过,应该是大概率事件。由于增加国防开支能为美国各州带来大量的军火订单和工作岗位,国会议员们普遍对国防预算大幅增长持支持立场。美国府会之间、民主共和两党之间,在国防议题上有高度共识。2018财年,美国国会通过的国防预算总额是7000亿美元,2019财年则为7163亿美元,基础预算都超过了5490亿美元的上限。其中对2019财年国防预算案,国会仅用不到四个半月的时间(通常需要8个月),就走完了几乎全部立法程序。
  随着美国对“中国威胁”的认知愈加深化,强化美国军力、应对大国竞争已然成为一种跨党派共识。2018年3月,美国参议院军事委员会举行名为“全球威胁”的听证会,美国国家情报总监科茨、国防情报局局长阿什利等称,中国花费巨资加紧提升太空作战等能力,并在全球范围内利用经贸等手段构建自身地缘战略地位,对美国的影响力构成严重威胁。美军参谋长联席会议主席邓福德直言,中国是美国面对的“全球性挑战”,美国需要保持强大的军事竞争力。
  2018年11月,美国国会授权成立“国防战略委员会”,要求入会的退休高官对美国国防战略进行不带党派立场的评估。该委员会其后发布报告称,美国有可能输掉与中国或俄罗斯的战争,呼吁美国政府每年增加3%~5%的军费,强化美国在导弹防御、网络和太空行动等方面的优势。
  显然,巨额国防预算将进一步拉大美国与其他国家之间的军费差距,并很可能引发军备竞赛。据全球火力网数据,美国7500亿美元的国防预算,大致相当于位居其后的15个军费支出大国的军费总和。在美国国防预算高企的带动下,世界主要国家大幅增加本国的国防预算。斯德哥尔摩国际和平研究所(SIPRI)发布的分析报告显示,2018年世界军费开支达到冷战结束以来的最高值,约为1.822万亿美元。
  美国不仅自己大涨军费,还胁迫盟国增加军费,甚至为此计划削减美国对“欧洲威慑计划”的经费投入。实际上自2016年以来,除美国外的北约成员国已新增410亿美元国防开支,但美国要求在2020年年底之前,进一步增加至1000亿美元。特朗普还计划让盟国除担负美军部署当地的全部支出外,再额外增加50%的“会员费”。
 
  预示中美军费与军控斗争
  毫无疑问,创纪录的2020财年国防预算,将为落实美国《国家安全战略》《国防战略》等政策性文件提供重要财政支撑。这份渗透着“鹰派”战略思维、冷战价值观和军事冲动的预算案,带来的负面战略影响不容低估。
  随着中俄被视为“主要战略竞争对手”,美国将减少在西亚的军事行动,其主要军力将向欧洲和印太集中。当前,美国正努力为从阿富汗撤军创造条件,重点转向备战未来“高端”冲突。美国正在北约框架内联合盟友沿俄罗斯边境部署重兵,并纠集印太盟友、伙伴来遏制和恐吓中国,以赢得未来的大国竞争。
  长期以来,中美军事关系发展面临三大“障碍”,即美国对台军售、美军舰机对中国抵近侦察和限制中美军事交往的歧视性法案。去年,中美军事关系受到重大干扰,如美国国会通过了“与台湾交往法案”和“西藏旅行对等法案”;美国国务院还以中俄既定武器装备交易为借口,根据《以制裁应对美国对手法案》宣布,对中国中央军委装备发展部及该部负责人实施制裁。
  今年1月以来,美国军舰每月月底定期穿越台湾海峡,美国已公开将台湾地区纳入其印太战略伙伴;4月,美国务院批准一项价值5亿美元的对台军售案;5月2日,五角大楼发布《中国军事与安全发展态势报告》,继续渲染“中国威胁论”;5月7日,美众议院高票通过了“台湾保证法”(要求美国对台军售常态化、重启美台贸易协定会谈、支持台湾加入国际组织等)和“重新确认美国对台及对执行台湾关系法承诺”决议案;在5月31日即将召开的香格里拉对话会上,美代理国防部长沙纳汉将提出美国的新印太战略。
  在大肆渲染中国为“威胁”的同时,美国又开始“热衷”与中国展开军控对话。先是美俄欧频繁喊话,企图拉中国加入《中导条约》。在参加北约成立70周年纪念活动时,特朗普表示,他有兴趣与中国和俄罗斯达成一项新的军控协议,以减少数以万亿计“荒谬”的军费开支。4月10日,美国国务卿蓬佩奥在国会参议院外交关系委员会作证时表示,美俄即将展开《新削减战略武器条约》的续约谈判,前提是“中国加入”。
  这一系列表态看似前后矛盾,却有其内在的长远战略图谋。为全面应对来自中国的“威胁”,美国国会在《2019年麦凯恩国防授权法案》中,要求特朗普政府制定“全政府对华战略”,意在于诸多重大问题上弥合各部门分歧,使国会和行政部门协调立场,动员所有资源与中国进行战略竞争。
  不难看出,美国战略精英已经在短时间内完成了舆论动员,从国会到行政部门,从思想库到舆论界,不仅在对华政策取向的强硬度方面高度统一,在具体手段运用上更是呈现出经济、政治、外交、军事等多管齐下的多样性特征。这是美国战略精英对中美关系重新评估后作出的选择,旨在回答如何与中国进行战略竞争,并最终赢得竞争这一问题。
  如果放在“全政府对华战略”的视阈下,观察三年来美国的国防预算指向,可以发现2018财年国防预算重在恢复美军的战备水平;而从2019财年开始,国防预算开始转向应对大国竞争,并保持全面的战备水平。
  如今特朗普抛出军控谈判的诱饵,潜在意图是通过相关军控条约的核查机制、军备透明等手段,进一步窥测中国的战略意图、军备配置及发展水平,将中国纳入美国主导的双边或多边军控机制,限制中国在核导、网络、太空等新兴战略领域的力量发展,确保美军在各个军事领域保持战略优势。这也预示着,中美对话和战略博弈的重点即将发生变化。
  未来,中美两国可能围绕军费削减与军控谈判,展开周旋与斗争。新时期的中国军队建设和军控外交,也因此面临新的课题。