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FTA大作战,中国何去何从?

FTA大作战,中国何去何从?

本刊记者 谢奕秋 | 2019-08-01 | 南风窗

  尽管冻结了TPP协定中关于知识产权等内容的20项条款,CPTPP依然是迄今最高标准的经贸自由机制,对数据流通和监督国企都有要求,中国会去适应吗?

  自由贸易协定(Free Trade Agreement),英文简称FTA,通常指两国或多国间旨在促进经济一体化,尤其是消除关税等贸易壁垒的一种契约。
  不像世界贸易组织的广覆盖性,FTA作为少数国家之间的协定,存在着许多种“国家组合”。这些“组合”间不乏竞争关系,甚或是“此消彼长”效应,需要从战略角度择善而从。更何况,像泛东亚“区域全面经济伙伴关系协定”这样的超大规模FTA,其从前期研究、谈判到缔约、批准,是个曲折而漫长的系统工程,在错失先机的情况下,更需要从“大作战”的高度加以通盘考虑。
 
  RCEP兹事体大
  相比中欧投资协定(已举行21轮谈判,计划2020年达成)和中日韩FTA谈判的按部就班,围绕覆盖全球近一半人口和近1/3生产总值的“区域全面经济伙伴关系(RCEP)协定”的谈判,最近如火如荼;能否如多方所愿在2019年年底之前完成谈判,备受本地区政商界人士关注。
  用“紧锣密鼓”来形容当下的RCEP谈判也不为过:7月3日在澳大利亚南部墨尔本市举行的第26轮谈判刚结束,次日中方就宣布将于7月22-31日在郑州举行第27轮谈判,于8月2-3日在北京举行其第八次部长级会议。
  这种“时不我待”背后,也显出RCEP谈判“空转多年”的隐忧。
  2012年11月,东盟十国与中、日、韩、印度、澳大利亚、新西兰正式开启RCEP谈判进程(第一轮谈判于次年5月在文莱举行),初衷就是把中日韩印四国和澳新区域已经分别与东盟达成的5份自贸协定“合并归拢”,实现“聚变”。
  但东盟十国的经济体量,能撬动9倍于它的RCEP区域吗?
  比较难。中国、日本经济体量比东盟大很多,不会任东盟说了算;印度GDP略少于东盟,但人均GDP仅略高于非洲,开放程度非常有限;韩国与全球前三大经济体(美国、欧盟、中国)均有FTA,被称为“FTA中心”,有自己的一套想法;澳大利亚、新西兰属于发达世界,且跟日本、新加坡等一样,曾以“跨太平洋伙伴关系(TPP)协定”为优先,对于RCEP的需求没那么急迫。
  在实际谈判中,2017年被视作一个关键的年份,因为特朗普刚上台就宣布退出12国一年前签署的TPP协定,这给日本、新加坡、马来西亚、越南等TPP成员带来极大挫败感。外界猜测,一直在RCEP谈判中“端着架子”、要求参照“TPP构建的经济秩序”的日本可能会放低姿态。中国官方当时也多次表示,力争2017年完成RCEP谈判。
  然而,日本一方面没有放弃挽救TPP,年内又连同另外10国宣布将之改名为CPTPP(全面与进步跨太平洋伙伴关系);另一方面,其借着“中日邦交正常化45周年”改善对华关系的努力尚未明显收效。由于中国经济体量占到RCEP全部成员国的一半,在没有与中国达成默契的情况下,日本对RCEP谈判不可能全心全意。
  所以,2017年11月在马尼拉举行的RCEP首次领导人会议,只好呼吁各国“加紧努力在2018年结束RCEP谈判”。
  2018年是《中日和平友好条约》缔结40周年,随着中日总理半年内成功互访,两国关系重回正轨。这一年,跨太平洋11国于3月签署的CPTPP协定和日欧7月签署的“经济伙伴关系协定”,给了日本有利的对华谈判地位—在围绕RCEP的私下磋商中,日本提出希望扩大汽车零部件等工业品出口,而中国则提出希望扩大蔬菜等农产品出口。
  同年11月,李克强总理在东盟轮值主席国新加坡表示,要为RCEP磋商“尽量找到一个大家都能接受的方案,此事不能再拖了”。
  不过,同期举行的RCEP部长级会议上,印度却成了大麻烦。2017-2018财年,印度对华贸易赤字为631亿美元,占其全球贸易赤字的1/3。印度非常担心如果继续进行关税减让(目前印度-东盟自贸区免税产品仅覆盖双方贸易商品的79%),会对印度经济产生更大冲击,却不能交换到东盟为印度IT人才走向海外提供方便,所以它在会上摆出不妥协姿态。
  鉴于CPTPP只吸收了亚太经合组织21个成员中的11个,得以轻装上阵,而RCEP却试图纳入东亚峰会18个参会国中的16个,结果不堪重负,马来西亚和泰国早在2017年就提出,将印度和澳新剔除出RCEP,但遭到印尼反对。
  就这样,RCEP达成协定的日期又被推到了2019年。在3月于暹粒举行的第七次部长级会议上,柬埔寨商务部长介绍说,RCEP谈判已完成90%的任务(截至2017年年底完成50%,截至2018年年底完成80%),还有一些关键点有待第三次领导人会议于今年11月在泰国解决。
  真能解决吗?泰国和韩国一度传出有意加入CPTPP,若变成现实,投向RCEP的政治资源将减少;而印度关于服务贸易自由化的诉求、日韩围绕下调关税的谈判,也构成RCEP的难题。反过来看,若RCEP成员同意在5—10年内去除九成以上产品的贸易壁垒,那么政策落地后,每年有可能使全球GDP提升0.2个百分点,RCEP所有成员的整体净收益或将是CPTPP的两倍。
  RCEP兹事体大,从共同应对美国贸易压力出发,中日印三大国应当有所取舍,及时决断,配合东盟把RCEP谈判带到终点线。
 
  中日韩FTA超车?
  相比今年“疾步快进”的RCEP,2013年3月以来历经15轮谈判的中日韩FTA,前景又如何呢?
  “虽然现在日本和韩国都保持对华贸易顺差,但中方愿意推进平等竞争,达成全面、高水平、互惠的协定。”李克强总理在今年两会闭幕答记者问时表示,中日韩FTA和RCEP,“哪个先达成中国都乐见”。
  中日韩FTA真能“弯道超车”吗?商务部发言人高峰7月4日的表态,没有给出明确答案。但他总结了“借力使力”的思路,表示目前中日韩三方商定将在RCEP现有成果基础上,进一步提高规则标准,提升域内的贸易自由化水平,最终打造一个“RCEP+”的自贸协定。
  “RCEP+”的提法,在今年4月的第15轮中日韩FTA谈判中就有了。它并非指RCEP的成员国范围,而是针对贸易规则的标准。如果说CPTPP协定是FTA的2.0版,RCEP可能只是1.5版,而“RCEP+”标准,可以理解为介乎1.5版和2.0版之间。
  日方对于贸易规则“高标准”的追求,客观上加大了协定达成的难度。“高标准”有利于日本打击跨国盗版、保护海外投资、实现数据跨境自由流动(禁止要求公司在当地储存数据)。但是相关执法成本该如何分摊,贸易救济措施是否公平,日本农产品市场开放到哪一步,都是值得深究的。
  殊为微妙的是,虽然三国地理毗邻便于贸易自由化,但日韩间的历史宿怨和岛屿之争,与两国间的军事、贸易摩擦相互激荡,对三国FTA协商构成干扰;而日韩作为美国盟友和农业保护主义者,也让中国难以全情投入三国FTA谈判。
  更讽刺的是,韩国原本是中日之间的黏合剂,现在中日关系的恢复却快于中韩、日韩关系。而韩国若要改善与中、日关系,中日韩FTA却成了一个难得机会(因为日韩FTA事实上被搁置,中日FTA也未被提上议事日程)。
  三国FTA谈判的提速,得益于2015年11月中日韩领导人会议在中断3年后的重启。须知,21世纪的头10年,中、日、韩之所以“舍近求远”,分别与东盟达成FTA,正是因为三国长期获邀参与东盟系列峰会。甚至三国领导人会议机制本身(今年是该机制诞生20周年,中方任主席国),也是源于东盟与中日韩每年举行的“10+3”会议。
  即便有了三边会晤机制,中日韩之间的政治互信也还不够。至今芥蒂未消的“萨德”风波,就肇始于中韩FTA生效后不到一年之际。而中日韩地缘政治关系的脆弱,可能随时逆转三边FTA谈判进程,甚至累及中韩FTA第二阶段谈判。在试图“弯道超车”时,中日韩FTA也要提防“翻车”风险。
  在谈成RCEP的基础上推进中日韩FTA,因此不失为一个积极稳妥的选择。如果说11国谈成CPTPP,某种程度上倒逼了16国加快谈成RCEP(不然其中一些国家会转而申请加入CPTPP),那么,RCEP的谈成也可以为中日韩FTA打下协商基础。
  从未来新产业链的构建来看,中日韩“高标准”FTA的意义,可能比“1.5版FTA”RCEP更大。比如,在第四次产业革命的浪潮中,三国可发挥信息产业优势,在人工智能、5G网络、大数据等方面挖潜,充分利用中间品进出口关税归零所带来的产业布局机会。
  从消费升级来看,中日韩的服务部门也面临着合作良机。2018年,中日韩的人均GDP分别达到9770美元、3.93万美元和3.14万美元,远高过6.5亿人的东盟和13亿人口的印度。三国可考虑在济州岛、崇明岛等设立离岸贸易中心,建设连通三国的海上铁路网,促进环保技术的市场化转让。
  倘若中日韩牵手,GDP总量将超过欧盟,仅次于美国。2018年,三国间贸易额接近7200亿美元(中日近3200亿,中韩逾3100亿,日韩近900亿),虽然不及美墨加三国间超过1万亿美元的年贸易额,但超过了中国与欧盟或美国的双边贸易额,是日本与欧盟双边贸易额的几倍。
  值得一提的是,韩国对三国FTA的态度转趋积极,也有防止被美国“吃定”的考虑。韩美于2012年签署FTA,约定3年内取消近95%的消费品和工业产品的关税。之后两国贸易额成倍增长,但美对韩逆差也迅速扩大。在特朗普政府胁迫下,韩国苦谈一年多,在FTA修订案中做出让步(如同意美国将皮卡车关税延长20年)。
 
  寻常路之外
  不管是否身不由己,中国已经大踏步走上缔结FTA这条“捷径”。
  自从加入有“经济联合国”之称的世界贸易组织以来,中国已经4次大范围降低关税—总水平由“入世”时的15.3%降至目前的7.5%,平均税率已低于大多数发展中国家。换句话说,在世贸组织框架下,谋求降低其他国家的关税水平,已经越发困难。
  大道不通小路通,FTA遍地开花就是明证。根据“中国自由贸易区服务网”的列举,中国已签署的FTA(含升级版),涉及大块头的对象有东盟、韩国和澳大利亚,中等块头的对象有瑞士、新加坡、中国香港、巴基斯坦、秘鲁、新西兰,小经济体有哥斯达黎加、中国澳门、冰岛、格鲁吉亚、马尔代夫。
  上述对象中,GDP在1万亿美元以上的发达国家只有韩国和澳大利亚。东盟10国加起来也就3万亿美元产值。它们都在未来RCEP的成员范围内。
  而中国正在“谈判”的自贸协定中,除了RCEP、中日韩FTA,以及与韩国、秘鲁、新西兰的后续协定,所涉对象GDP在500亿美元以上的还有:包括G20成员沙特在内的海合会,以及挪威、以色列、斯里兰卡、巴拿马4国。
  至于中国正在“研究”的自贸协定,角色较重的对象就只有加拿大、瑞士(升级版)、哥伦比亚和孟加拉国。
  无论是加拿大还是海合会,都不能与美国或欧盟这样的体量相提并论。也有学者建议,中国牵头打造“丝路自贸区”“上合自贸区”“中非自贸区”,但相关方案还很不成熟。要进一步推进自由贸易,跟上以欧盟、日本、韩国为代表的FTA大咖,中国还可以有哪些大手笔?
  一个选择就是参与筹建FTAAP(亚太自由贸易区)。它依托于影响力广泛的亚太经合组织,相比CPTPP和RCEP更具包容性,一旦建成,体量巨大。问题主要在于,跨太平洋的认同感不如泛亚洲认同感强;在推进FTAAP时,各个经济体很难步调一致;亚太区域内多个特惠贸易协议交错,可能酿成关税税率适用上的混乱局面。
  仔细研究亚太自贸区的准成员,与RCEP+ TPP相比,少了印度、缅甸、柬埔寨、老挝,多了中国香港、中国台湾、巴布亚新几内亚和俄罗斯。TPP和RCEP各自只包含一个联合国安理会常任理事国,FTAAP却有3个;如果美国对FTAAP冷眼旁观,可以说中国很难主导这么一个覆盖21个成员的自贸区。这也意味着关于亚太自贸区的政治宣言色彩浓厚,而实际动作有限。
  从现实来看,自2006年提出FTAAP倡议,到2010年发表“横滨宣言”,再到2014年在北京提出“路线图”,亚太自贸区“只闻楼梯响,不见人下来”的面貌并未改观,渐渐地就成为官方口中的“最终方向”。
  除了作为“亚太经济一体化方向”的FTAAP,日本所主导的CPTPP今年启动扩容,也带给中国理论上的加入机会。实际上,英国、印尼、哥伦比亚等国也传出有意加盟CPTPP,日本还想把美国再“拉回来”。一些学者指出,中国应该趁美国不在场的机会,尽早申请加入CPTPP。
  CPTPP将日本全部产品的逾95%撤销关税,将其他成员国99%品种撤销关税,零关税力度比RCEP大不少。不过,这个贸易联盟包括7个不发达国家,内部市场不算特别大,而且除开与RCEP重复的成员(日本、东南亚四国、澳新),只剩下美洲四国(加拿大、墨西哥、智利、秘鲁)。也就是说,一旦RCEP谈成,CPTPP对东亚国家的吸引力会逊色不少。
  对中国来说,自己一国经济总量就超过CPTPP全部11国总和,那么,日本会甘心把“主场”转给中国吗?假如这不成问题,CPTPP的高标准又会为中国豁免多少呢?要知道,新成员的待遇可能不如创始成员。而尽管冻结了TPP协定中关于知识产权等内容的20项条款,CPTPP从框架上看依然是迄今最高标准的经贸自由机制,对数据流通和监督国企都有要求,中国会去适应吗?
  “心有所定,御风而行。”中国不必一味追赶FTA潮流,但要能抓住风口,看准大势迎难而上,在某些普惠性的大型FTA中体现领导力,最终形成面向未来、以多个经济活跃地区为支撑、并获得重量级大国加持的自由贸易网络。这样,我们才不会在世界贸易变局中迷失方向,或是在西方集团排挤下被边缘化。